對(duì)金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的法律思考

　　[摘要]在美國(guó)開(kāi)始實(shí)行70多年來(lái)力度最大的一次金融監(jiān)管改革之時(shí)，我國(guó)金融監(jiān)管改革的步伐也正快速邁進(jìn)，但專家對(duì)于我國(guó)應(yīng)選擇何種金融監(jiān)管模式各執(zhí)一詞。通過(guò)分析我國(guó)金融業(yè)對(duì)統(tǒng)合監(jiān)管模式選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，借此提出在我國(guó)建立金融統(tǒng)合監(jiān)管模式的立法建議。
　　[關(guān)鍵詞]金融統(tǒng)合監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融監(jiān)管改革監(jiān)管模式
　　
　　隨著我國(guó)金融改革的深入以及對(duì)外開(kāi)放步伐的加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)融人世界經(jīng)濟(jì)的程度越來(lái)越深，金融與外界的聯(lián)系越來(lái)越緊密，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)日益凸顯，并帶來(lái)了跨市場(chǎng)、跨系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞的隱患。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)將是世界金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，因此，金融監(jiān)管模式也將逐步朝著囊括銀行、證券、保險(xiǎn)等多個(gè)金融部門(mén)統(tǒng)合監(jiān)管的方向邁進(jìn)。
　　所謂金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式是將金融業(yè)作為相互聯(lián)系的整體進(jìn)行統(tǒng)一的、綜合的監(jiān)管，把對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由單一的、職權(quán)配置充分的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二十世紀(jì)末以來(lái)，在全球范圍內(nèi)金融、資本市場(chǎng)統(tǒng)合法和金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的誕生，使全球金融監(jiān)管法律制度進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代。
　　
　　我國(guó)建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
　　
　　全球金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)。1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，作為危機(jī)的產(chǎn)物，美國(guó)率先--在全球建立了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制，并通過(guò)了著名的《格拉斯—蒂格爾法》，其基本思想是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，于是以《格拉斯一斯蒂格爾法》為基礎(chǔ)的美國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制開(kāi)始確立。從上個(gè)世紀(jì)七八十年代以來(lái)，隨著金融自由化浪潮的興起，原來(lái)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制逐漸受到了沖擊，以至于“混業(yè)經(jīng)營(yíng)、混業(yè)監(jiān)管”的金融體制取而代之而逐漸成為主導(dǎo)全球的金融體制。
　　所謂金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)是指商業(yè)銀行及其它金融企業(yè)以科學(xué)的組織方式在貨幣和資本市場(chǎng)進(jìn)行多業(yè)務(wù)、多品種、多方式的交叉經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的總稱。
　　隨著金融自由化趨勢(shì)的不斷發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，難以適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，金融業(yè)開(kāi)始從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)不斷轉(zhuǎn)變，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成為世界金融發(fā)展的大趨勢(shì)，也是我國(guó)金融改革的最終目標(biāo)之一。
　　我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管模式存在不足。目前，我國(guó)的金融監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管的模式，實(shí)行所謂的“一行三會(huì)”的監(jiān)管格局，即中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)以及中國(guó)保監(jiān)會(huì)為主的金融監(jiān)管框架。在這種監(jiān)管模式下，各個(gè)金融監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)缺乏嚴(yán)格的界定，相互間缺乏協(xié)調(diào)，從而降低了整個(gè)金融監(jiān)管的效率。
　　雖然在上述的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立了聯(lián)系會(huì)議制度，但是該制度僅僅局限于溝通信息，信息共享機(jī)制不完善，強(qiáng)制約束力不強(qiáng)，缺乏法律予以認(rèn)可的并且行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在這種情況下，各個(gè)金融監(jiān)管部門(mén)以各自的部門(mén)劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，加劇金融創(chuàng)新中的道德風(fēng)險(xiǎn)，并且各監(jiān)管部門(mén)會(huì)為了本部門(mén)的利益而忽略了金融業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。因此，我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體制不能適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，取而代之的是金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式，它能夠減少監(jiān)管交叉和重復(fù)，簡(jiǎn)化監(jiān)管過(guò)程，能夠有效地避免在分業(yè)監(jiān)管中因監(jiān)管權(quán)限紛爭(zhēng)所致的低效問(wèn)題。
　　金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式已成歷史潮流。為了適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，世界各國(guó)正不斷探索由分業(yè)監(jiān)管模式向統(tǒng)合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的金融監(jiān)管改革。挪威(1986)、加拿大(1987)、丹麥(1988)、瑞典(1991)等國(guó)家相繼成立了在中央銀行之外的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)④。美國(guó)雖然在實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制后并沒(méi)有立即對(duì)原來(lái)的分散監(jiān)管體制進(jìn)行改革，但是近年來(lái)尤其是奧巴馬政府最近提出的金融監(jiān)管改革方案正在逐漸改變這種情況，美國(guó)的金融監(jiān)管體制改革方向是逐漸向以英國(guó)為代表的混業(yè)集中金融監(jiān)管體制靠攏。
　　
　　對(duì)我國(guó)建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的法律思考
　　
　　金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式反映了當(dāng)代發(fā)達(dá)金融服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，盡快建立統(tǒng)一有效的統(tǒng)合監(jiān)管模式已是當(dāng)務(wù)之急。因此，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)和建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的迫切需求為我國(guó)金融監(jiān)管法制改革帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。筆者在根據(jù)我國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)情以及借鑒其他國(guó)家金融監(jiān)管法制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為構(gòu)建和完善我國(guó)金融統(tǒng)合監(jiān)管立法提出幾點(diǎn)建議：
　　建立并完善金融統(tǒng)合監(jiān)管法律制度體系。近年來(lái)，我國(guó)為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)全球的金融自由化，金融立法取得了巨大的進(jìn)展，相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，對(duì)維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定起到了積極作用。但是，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，金融衍生產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新，我國(guó)亟需建立一套相對(duì)完備的金融統(tǒng)合監(jiān)管法律體系。
　　因此，我國(guó)應(yīng)該在借鑒歐美、日韓等國(guó)在金融監(jiān)管法制改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)體系的現(xiàn)狀以及特點(diǎn)，在現(xiàn)有的《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等金融法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行金融法律的整合，制定一部覆蓋面較廣、內(nèi)容較綜合的《金融服務(wù)法》或《金融商品發(fā)行與交易法》，對(duì)我國(guó)金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的探索提供法律依據(jù)。立法應(yīng)當(dāng)明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)對(duì)金融投資者的保護(hù)，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力，為金融統(tǒng)合監(jiān)管鋪平道路。
　　為了配合金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管法律體系的構(gòu)建，我國(guó)還應(yīng)逐步推出《金融控股公司法》、《金融衍生產(chǎn)品法》、《資產(chǎn)證券化法》等多部法律，加強(qiáng)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，為規(guī)范化、制度化的金融監(jiān)管提供法律基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)相關(guān)金融法律法規(guī)適時(shí)進(jìn)行修改和完善，制定有關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，增加金融統(tǒng)合監(jiān)管法律的可操作性和針對(duì)性，形成從市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)控制到市場(chǎng)退出的全方位監(jiān)管，全面改革我國(guó)金融市場(chǎng)的監(jiān)管格局，逐步建立我國(guó)金融統(tǒng)合監(jiān)管法律制度體系。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法應(yīng)擴(kuò)大對(duì)金融投資商品的范圍。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，金融衍生產(chǎn)品的創(chuàng)新不斷多樣化，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于新生的金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管界線日益模糊，現(xiàn)有法律對(duì)金融投資商品的列舉式的定義已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今金融自由化的快速發(fā)展。因此，在新制定的金融統(tǒng)合監(jiān)管法中，應(yīng)當(dāng)引入“金融投資商品”的概念作為金融統(tǒng)合立法的基礎(chǔ)，將“有價(jià)證券”的概念擴(kuò)展為“金融投資商品”，這樣可以最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為金融統(tǒng)合立法的規(guī)制對(duì)象，避免產(chǎn)生法律的真空地帶，達(dá)到充分全面保護(hù)投資者的目的。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法最大特征之一就是極大地?cái)U(kuò)大了有價(jià)證券的范圍，甚至試圖對(duì)金融投資商品做出概括性定義。因此，我國(guó)金融統(tǒng)合立法在對(duì)于投資公司可以經(jīng)營(yíng)的金融投資商品種類方面上的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從一貫采取的列舉主義向兼容并包主義轉(zhuǎn)換，擴(kuò)大對(duì)金融投資商品定義的范圍。
　　在此方面，我國(guó)可以仿照其它國(guó)家采用兼容并包主義的方式對(duì)金融投資商品做出統(tǒng)一的界定。例如韓國(guó)的《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》將金融投資商品區(qū)分為證券和金融衍生品兩類，同時(shí)按照法律性質(zhì)的不同將證券進(jìn)行分類，這種界定方法可以盡可能地使法律覆蓋對(duì)金融投資商品的界定范圍，防止出現(xiàn)由于法律規(guī)定上的空白而產(chǎn)生金融投資商品監(jiān)管上的疏漏，有利于保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，值得我國(guó)借鑒。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)。隨著我國(guó)金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)金融消費(fèi)者群體不斷壯大，金融消費(fèi)者的利益保護(hù)問(wèn)題日益突出，同時(shí)對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)的相關(guān)立法并不健全，對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)的監(jiān)管制度也并不完善，而對(duì)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)對(duì)構(gòu)建我國(guó)完善的金融市場(chǎng)有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此建立金融消費(fèi)者利益的保護(hù)制度已是當(dāng)務(wù)之急。
　　對(duì)于建立健全我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)制度，筆者提出以下建議：一是完善金融消費(fèi)者保護(hù)立法，明晰金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)一步完善信息披露制度，保護(hù)金融消費(fèi)者的知情權(quán)；二是建構(gòu)多層次的金融消費(fèi)者保護(hù)組織，使其在金融消費(fèi)者教育、金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)提示、處理金融消費(fèi)者投訴等方面發(fā)揮積極作用；三是強(qiáng)化金融監(jiān)管者投訴處理功能，可以考慮在各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪工作的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門(mén)的消費(fèi)者投訴受理部門(mén)，對(duì)金融消費(fèi)者的投訴信息進(jìn)行歸類并加以分析，為規(guī)章政策的制定提供參考，使消費(fèi)者的意見(jiàn)受到重視⑧；四是加強(qiáng)金融消費(fèi)者的投資教育，金融機(jī)構(gòu)以及金融消費(fèi)者保護(hù)組織應(yīng)當(dāng)定期對(duì)消費(fèi)者開(kāi)展金融知識(shí)講座，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高金融消費(fèi)者防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。(作者單位：天津財(cái)經(jīng)大