環境績效審計實施制約因素與對策研究

　　【摘要】 文章結合鄱陽湖生態經濟區建設規劃與環境績效審計的內涵、現狀，分析了生態區內實施環境績效審計的制約因素。指出需在生態區環境管理與責任省級立法、建立和完善地方政府環境績效考核機制、成立審計組織協調機構、整合審計資源、構建環境績效審計指南和環境數據監測、測量技術方法的規范指導機制等方面推動生態區環境績效審計。
　　【關鍵詞】 環境績效審計；鄱陽湖生態經濟區；制約因素；對策
　　
　　一、引言
　　
　　鄱陽湖位于長江中下游南岸、江西省北部，是我國四大淡水湖中唯一沒有富營養化的湖泊，同時也是具有世界影響的重要濕地。以鄱陽湖為核心的鄱陽湖生態經濟區（以下簡稱生態區），于2009年12月由國務院批復。在未來發展中，生態區既肩負著保護“一湖清水”的重大使命，又承載著引領經濟社會又好又快發展的重要功能。因此，生態區環境保護理應提高到相當的高度，并具有前瞻性。為實現“一湖清水”，就環境審計而言，僅借助常規的環境合規性和財務審計等被動性管理工具，并不足以促進建設生態區的“生態”特色目標。環境績效審計作為完善環境管理、提高環保工作效率的工具，在環境財務、合規性審計的基礎上，已引起政府相關部門的高度重視。但是，我國環境績效審計起步較晚，就生態區現有的工作機制、審計資源和經驗積累，進行環境績效審計存在著諸多的困難。如何厘清這些制約因素，制定相應對策，促進環境績效審計的順利實施，對生態區建設有著重要的意義。
　　
　　二、環境績效審計的現狀
　　
　　最高審計機關國際組織（INTOSAI）環境審計委員會在2001年頒布的《從環境視角進行審計活動的指南》中，將環境審計分為財務、合規性和績效審計。環境績效審計注重評價被審計單位為促進經濟性、效率和效果而采取的各項措施是否適當，確保與環境相關的效益能公允地反映被審計單位的經營狀況，確保環境項目能夠經濟、效率和有效地進行，即“3E”審計。其內容包括：對政府執行環境法規情況的審計；對政府環境項目的經濟效益進行的審計；對政府其他項目的環境影響進行審計；對環境管理系統的審計；對計劃的環境政策和環境項目進行評估等五個部分。
　　在我國，政府環境審計集中在環保資金財務收支和合規性審計上。但近年來已向環境污染治理項目和生態環境建設工程的績效審計方向發展。如開展的“三河三湖”水污染防治工作績效審計、末端治理的環境工程如污水、垃圾處理工程績效審計、國際協議的環保項目績效審計等項目。審計署在《2008年至2012年審計工作發展規劃》中明確提出：著力構建符合我國國情的資源環境審計模式，到2012年，初步建立起資源環境審計評價體系。總體而言，我國政府環境績效審計尚處起步階段。
　　在鄱陽湖生態經濟區規劃建設之前，并沒有專門針對該地區的環境績效審計。生態區規劃范圍包括南昌、景德鎮、鷹潭三市，以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安的部分縣（市、區），共38 個縣（市、區），占江西30%的國土面積，承載了全省近50%的人口，創造了60%以上的經濟總量。因此，江西省的環境績效審計現狀一定程度上反映了生態區環境績效審計現狀。江西省近年來的環境績效審計主要集中在：一是國有企業審計中的節能減排情況審計調查；二是投資項目審計中的污水處理設施項目績效審計；三是環保系統環保資金的征繳、管理、使用情況的審計；退耕還林專項資金、森林生態效益補償基金管理使用及效益審計。上述審計的實施主體為省廳和地級市審計機關，較少涉及縣級審計機關。隨著生態區的建立，江西省審計廳在2010年進一步強化對有關部門、企業、重點節能減排項目和節能減排專項資金進行審計和調查，以服務鄱陽湖生態經濟區建設為主線，重點關注節能減排政策措施的貫徹執行、階段性目標完成、資金管理使用情況、重點項目建設情況和重點企業節能減排情況，檢查能耗和減排數據的真實性，評價工程管理、項目建設和資金管理使用效益。由此可知，生態區環境審計依然以環境財務收支、合規性審計為主，適當向績效審計延伸。
　　
　　三、環境績效審計實施的制約因素分析
　　
　　（一）環境審計實施的制約因素
　　實務界與學術界對環境審計實施的制約因素作了深入的研究，但對環境績效審計實施的制約因素則鮮有關注。由于環境績效審計屬環境審計的一部分，為高層次的綜合性審計，需以環境財務審計和合規性審計為基礎（葉富興，2009），因此，環境審計實施的制約因素亦構成環境績效審計實施的制約因素。
　　環境審計實施主體主要為政府審計機關。INTOSAI環境審計委員會在2009年對成員國進行了第六次環境審計調查，結果顯示：INTOSAI亞洲組織的成員國在推行環境審計中，遇到的障礙主要為：一是缺乏訓練與有經驗的專家；二是缺乏適當的授權；三是缺乏環境標準和準則；四是被審計單位或項目缺乏環境監控和報告系統。
　　我國的學術界亦對環境審計實施的制約因素進行了研究，本文對此類研究成果進行提煉歸納，具體如表1所示。
　　結合INTOSAI環境審計委員的調查結果可知，環境審計實施的制約因素主要集中在：審計法律法規依據不足；環保意識淡薄；缺乏高素質審計人員；環境評價標準、指標體系等標準或準則的缺乏等方面。
　　
　　（二）生態區環境績效審計實施的制約因素分析
　　因處于同一的國內法治監管環境、政府績效考核體系及環境績效審計與環境審計的關系，鄱陽湖生態經濟區環境績效審計的實施亦受上述環境審計制約因素的影響。另外，基于生態區與環境績效審計自身的特點，生態區環境績效審計亦存在如下制約因素：
　　1. 缺乏跨行政區域的環境績效審計組織機構及運作經驗。生態區規劃范圍包括9個地級市所屬的38個縣（市、區），跨行政區的行政指揮協調存在一定難度。江西省審計廳在全省近年來統一組織的環境績效審計項目，為分散到各行政區的具體項目，未涉及到湖泊流域類的跨行政區項目。生態區根據自然生態系統的不同特征和經濟地域的內在聯系，被劃分為湖體核心保護區、濱湖控制開發帶和高效集約發展區。以鄱陽湖水體和濕地為范圍的5 185平方公里的湖體核心保護區為例，核心保護區內的環境治理、監管為一整體規劃，區內任何一部分特別是湖區上游和入湖支流的治理不當將會對整個區域的生態環境造成影響。因此，旨在促進湖區環境項目的經濟、效率和效果的環境績效審計，理應克服行政區域的限制，從湖區建設整體利益出發，明確重點，統一規劃協調，確定環境評價標準、審計程序、審計方法和范圍。
　　2. 基層審計機關環境績效審計常設機構有待完善。目前，省廳一級承接環境績效審計的主要部門為農業與資源環保審計處。地市級審計局為農業與資源環保審計科。在各縣級審計機關，總在編人數為20人左右，無對應的環境審計責任部門。基層審計機關除參加過環保系統的環保資金財務收支審計外，很少涉及到環境績效審計，在參與省廳統一組織的環境績效審計中，往往從各科室抽調相關人員臨時組成，環境績效審計尚未成為常規性審計。
　　3. 與相關環境管理責任機構缺乏協調機制。環境績效審計在環境指標的確定、數據的獲取和環境評價標準的選擇上專業性強，一般審計人員并不具備環境科學專業知識。國家審計署已注意到與相關單位協調，利用外部專家的工作。如在2005年與國家環保總局聯合對污水處理廠運行情況的檢查；在青藏鐵路環境保護資金專項審計中，利用水利部專家對監測單位出具的監測數據進行評價等。鄱陽湖生態經濟區建設為江西省國家層面的重大建設項目，“一湖清水”的環境高目標建設，涉及到環保、林業和水利等多個專業責任機關。但是，在生態區內，審計機關尚未建立與上述機構的長期工作協調機制。
　　
　　4. 缺乏環境數據的監測、測量技術方法的規范指導。環境績效審計不同于環境財務、合規性審計在于，前者重在對環境項目的經濟、效率和效果進行評價，而評價的基礎之一是基于相關環境數據的比較分析和成本效益分析，如對監測點一定周期內水質數據監測、分析河流、湖泊的水質現狀及其變化趨勢等。因此，正確高效地進行相關環境數據的監測、測量尤為重要。鑒于生態區內的環保、林業和水利等機構亦為環境受托責任的主體，審計機關為保持環境績效審計的獨立性，在對上述機構進行審計時，應注意培養自身環境數據監測、測量技術方法的能力。目前生態區內地級與縣級審計機關并不具備此能力，上級機關亦缺少對此類技術方法的規范指導。
　　
　　四、鄱陽湖生態經濟區環境績效審計推行的對策建議
　　
　　（一）就生態區環境管理與責任進行省級地方立法
　　我國環境審計發展較慢的一個重要原因在于缺乏相應的法律依據。目前審計依據的法律規范以《憲法》為核心，《環境保護法》、《審計法》等作具體規范。《審計法》規定：審計機關對政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支……對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支進行審計監督；《環境保護法》規定政府需采取必要的措施確保環境保護資金能夠合規使用，不被非環境保護項目擠占、挪用。但無法律法規明確規定審計機關的環境績效審計職能。審計機關現實的做法是，針對財政或政府管理的資金用途與去向，將環境因素嵌入到審計中，即進行環境財務收支和合規性審計，而環境績效審計則無依據可言。江西省可根據生態區規劃，高起點進行省級立法，將環境因素全面納入生態區建設規劃范疇，便于審計機關將環境績效審計融入到財政、投資、金融、企業、外資、經濟責任等項目審計中，使審計機關的環境績效審計具有法律依據。
　　（二）建立和完善地方政府環境績效考核機制，將環境績效審計嵌入到地方政府的績效審計和領導人的經濟責任審計中，強化環保意識
　　江西省資溪縣對此作了嘗試，該縣早在2004年率先實施領導干部生態環境保護責任審計。當地組織部門與環保部門合作，對領導干部任期內的生態情況進行審計，將審計結果與干部升遷掛鉤。資溪縣的做法可為推動環境績效審計在機制設計上提供借鑒。
　　（三）成立環境生態經濟區層面的審計組織協調機構，整合生態區內審計資源，提高審計效率
　　一方面，通過生態區層面的整體考慮和協調，克服各行政區域的限制，擬定審計重點項目，特別是跨行政府區的區（流）域性生態環境審計項目，統一規劃協調，確定環境評價標準、審計程序和審計方法和范圍等，提高審計效率。另一方面，整合生態區內審計資源，如環境保護相關機構、注冊會計師事務所、企業內部環境審核部門等。以審計機關為主導，實施環境績效審計，以應對人員和經驗嚴重不足的現狀。如將績效審計之基礎的環境財務收支與合規性審計、環境管理系統審計、對政府執行環境法規情況的審計和環境項目的經濟效益審計等委托給注冊會計師；在環境管理系統審計時利用被審單位（責任單位）的內部環境管理系統審核員的工作；與環保、水利和林業等機構，就水、大氣污染防治和生態建設等具有共同責任性的項目進行平行或聯合審計等，充分利用上述機構專家的工作。
　　（四）構建環境績效審計指南，提煉經典的審計項目案例和經驗
　　目前我國尚無環境審計方面的準則，環境績效審計的審計目標、范圍、審計程序、方法、評價標準等方面缺乏規范。因此，環境績效審計對基層審計機關而言，往往無從下手。生態區內審計機關，可參照國內外環境績效審計理論與經驗，構建環境績效審計指南。在具體的審計項目上，借鑒INTOSAI對水資源、可持續發展和生物多樣性、漁業、可持續能源、溫室氣體變化和森林等審計規范的做法，建立具體項目績效審計規范，或提煉推廣經典審計項目案例和經驗，使環境績效審計走向規范化、制度化的道路。
　　（五）構建環境數據的監測、測量技術方法的規范指導機制
　　審計署2009年的《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》指出：積極探索使用行業主管部門已有的監測、測量技術方法（如全球衛星定位系統[GPS]和環境質量監測技術等），以及其他監督檢查手段與方法（如排污費核定和污染物減排核算辦法等）。通過與環保、林業和水利等相關行業主管理部門的合作，建立技術方法規范，并對審計人員進行培訓，提高業務水平，克服環境績效審計的主要技術障礙。●
　　
　　【參考文獻】
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