高校債務問題與基建項目造價控制

　　【摘要】 文章從高校債務問題入手，指出擴招帶來的基建規模擴張是其主要原因。基建項目造價控制是減輕高校債務壓力的有效舉措。要重點加強項目決策、設計階段的造價控制，同時也要處理好工程招投標、施工和竣工階段的造價控制，并堅持主動控制、技術與經濟結合、質量第一的原則。
　　【關鍵詞】 高校；債務；基建項目；造價控制
　　
　　一、引言
　　
　　當前，高校債務問題已成為我國高等教育發展進程中一個急需破解的難題。調查顯示，2009年我國高校貸款規模超過2500億元，其中，近2 000億元是地方高校的貸款。以杭州市為例，至2008年底，5所市屬高校負債合計13.11億元。據陜西省教育廳統計，陜西省屬31所高校2009年銀行貸款為96.24億元，校均負債3.1億元。江蘇省高校現有100多億元債務。以一個大學借款10億元計算，年利息達5 000萬元，招收1萬學生，學費收入才4 000~5 000萬元，僅夠支付貸款利息。高校負債總額過大超出了其經濟承受能力，高額利息支付使得年資金使用成本急劇增加。2008 年的兩會期間，高校債務問題成為部分與會代表關心的熱點問題，有的代表甚至提出了“高校破產說”。2010年兩會期間，陜西、四川、安徽等省的人大代表再次提出中央財政支持解決省屬高校負債問題的建議；而新疆、山東已將解決高校負債問題列入2010年政府工作要點之一；教育部在公布的《2010年工作要點》中，直接指出要“擴大化解高校債務風險試點”。
　　
　　二、擴招帶來的基建規模擴張是高校債務問題產生的主要原因
　　
　　20世紀70年代，美國著名教育社會學家馬丁·特羅教授以高等教育毛入學率為指標，系統研究了高等教育數量增長與性質變化的關系，提出了高等教育大眾化理論。擴招以來，我國高等教育入學比例急劇上升，在校生人數由1998年的340多萬人增加到2008年的2 907萬人，毛入學率由1998年的9.8％增加到2008年的23.3％，高等教育規模躍居世界第一。
　　高等教育的繁榮和發展使高校面臨著如何籌集擴大規模所需資金的問題。長期以來，國家和地方政府對高校的投入不足。當前，國家撥款首先關注985高校和211高校，然后是省部支持或共建的重點大學，其余高校在資源博弈競爭中流于邊緣。在國家和地方政府缺乏有效投入的情況下，高校只好向商業銀行大規模舉債。在雄厚的銀行信貸資金支持下，一場大規模的高校基建大躍進競相在全國展開。然而，隨著還貸期的相繼到來，相當大比例的高校債務越積越多，債務問題已嚴重制約高校的持續、健康、和諧發展。
　　高校債務問題的產生與基建規模迅速擴張有很大的關系。為適應擴招要求，高校基建規模迅速擴張，校舍建筑面積由1998年的15 400萬平方米發展到2006年的51 287.27萬平方米，年均增長4 486萬平方米。據測算，新建一個校區平均投入接近6億元。在擴建的同時，日常的維修、裝修工程也占了基建投資的相當比例，可以說高校的支出當中基建投資占的比例極大。據國家審計署2006年發布的《審計公告》，被審計的18所部屬高校2003年末債務總額為72.75億元，比2002年末增長45％，其中基建形成的債務占82％。為此，不少專家呼吁，要科學審定高校發展規劃，必須嚴格控制新增貸款規模和基建規模。
　　
　　三、基建項目造價控制是減輕高校債務壓力的有效舉措
　　
　　在債務壓力嚴峻的新形勢下，如何針對高校基建的特點控制工程造價，節省寶貴的建設資金，是擺在高校領導和基建管理者面前的新課題。
　　高校基建項目造價控制是指在項目投資決策、設計、承發包、施工、竣工等階段，采取有效措施，隨時糾正發生的偏差，把工程造價的發生控制在批準的造價限額內，以求在項目建設中能合理使用人力、物力、財力，取得較好的投資效益和社會效益。當前，高校缺乏對基建項目造價控制重要性的認識，在基建過程中出現了普遍存在于建設領域的“三超現象”，大大削弱了高校的債務化解能力。
　　基建項目造價控制對減輕高校債務壓力具有積極作用。實踐中，部分高校主動采用多種手段控制基建工程造價。比如： 對施工單位組織嚴格審核；嚴格按照招標合同控制總投資；嚴格控制變更設計的審批工作；制定嚴格的費用開支制度等。這些高校的造價控制取得了良好的效果，如：南京某高校自2002年實行造價控制以來，已為該校節省數千萬元的資金。這無疑有助于減輕高校債務壓力。
　　
　　四、加強基建項目造價控制，減輕高校債務壓力的重點和原則
　　
　　（一）基建項目造價控制的研究簡述
　　20世紀80年代末和90年代初，國外對工程造價管理的研究進入全新階段，一大批新的理論不斷涌現。如：英國提出了“全生命周期造價管理”的理論與方法，美國推出了“全面造價管理”的概念和理論。進入21世紀后，許多專家學者對全生命周期造價管理和全面造價管理的內涵、理論及實踐進行了大量富有建設性的研究。20世紀80年代中后期開始，我國出版了大量關于造價控制方面的專著。其中，徐大圖在1989年、1997年主編的《高校基建工程造價管理》和《高校基建項目投資控制》對高校基建項目造價控制進行了深入研究。國內學術論文主要針對高校基建項目的各階段投資控制進行了研究。大多數造價管理者認為要對基建項目實施全過程投資控制；部分學者認為應將投資控制的重點放在設計階段；也有部分學者認為招投標階段是基建項目投資控制的關鍵一環；還有部分學者認為施工階段投資控制的潛力較大。
　　（二）加強基建項目造價控制，減輕高校債務壓力的重點
　　高校基建項目造價控制是一個復雜的系統工程，貫穿項目決策、工程設計、工程招標、工程管理和工程決算的全過程。在我國，由于長期受計劃經濟觀念的影響，高校往往只注重對施工階段的投資控制。研究表明，80％的高校基建項目全生命周期費用在項目決策和設計階段就已經決定下來了。因此，筆者認為，高校基建項目造價控制的關鍵環節應該是項目決策和設計階段。
　　1.項目決策階段。項目決策是指項目實施前對項目的總體方案、使用功能、建設檔次、建設風格和投資規模等一系列重要問題的規劃和定位，是按照一定建設指導思想下達工程設計和建設任務的論證決策過程。項目決策階段的費用雖然僅占項目建設總費用的0.5％~3％，但它對項目投資的影響程度可達80％~90％，項目決策是工程造價控制中的重中之重。項目決策正確，才能合理地估計和計算工程造價，并且在實施最優投資方案過程中，有效地控制工程造價。項目決策失誤，會帶來不必要的資金投入和巨大浪費，從而加大高校的債務壓力。
　　項目決策重在合理選擇建設規模和建設標準。建設規模過小，使得資源得不到有效配置，運行管理成本較高，辦學效益低下；建設規模過大，則會導致大量建筑得不到有效利用，既浪費投資，又使辦學效益得不到有效發揮。因此，在確定高校基建項目規模時，要根據學校中長期發展規劃，并結合學校科研、教學等實際情況，一次性規劃，分期、分批建設，資金分批投入，避免貪大求全，造成資金投放集中背負巨額債務的不良后果。建設標準是衡量工程造價是否合理及監督檢查基建項目建設的客觀尺度。標準水平定得過高，會脫離學校的實際情況和承受能力，增加造價；標準水平定得過低，將會影響學校的后期發展和增加運行、維護費用。因此，應對學校進行全面客觀的分析評價，科學定位，形成質量重于規模、內容重于形式、內涵重于外表、軟件重于硬件、“大師”重于“大樓”的局面，這樣才能從根本上降低高校基建債務風險。
　　
　　2.項目設計階段。國外一些專家研究指出，在項目投資決策正確的條件下，項目設計對工程造價的影響達75％以上。高校應加強基建項目設計階段的造價控制，具體來講：
　　一是實行設計招標和設計方案競選。不管是大型的還是一般的基建項目，都要實行廣泛的設計招標和方案競選。通過設計招標，引入競爭機制，促使設計單位采用先進技術和管理方法，降低工程造價。設計方案競選是優化設計方案的有效方法，通過設計方案競選優化，有利于從中選擇最佳方案。
　　二是推行限額設計和平行設計。限額設計就是按照批準的設計任務書及初步設計總概算控制施工圖設計，各專業在保證達到使用功能的前提下按分配的投資控制設計。實踐證明，限額設計能有效地控制整個項目的投資。對一些工程量大、技術要求較高的項目還可采用平行設計，即另選一家設計資質較高、技術力量較強、設計信譽較好的設計單位，在不改變建筑方案和使用功能的前提下，對方案進行科學合理的分析、計算，并與中標設計單位的設計結果進行比較分析。這樣做能防止原設計的重大失誤，以免造成投資增大。
　　三是引入設計監理。由于設計工作專業技術性很強，僅靠高校基建部門對設計階段的技術與經濟進行控制存在一定難度。高校應委托社會監理公司對設計階段的技術與經濟進行監理，以加強對基建項目的前期控制。由監理公司委派造價工程師介入設計，通過技術比較、經濟分析和效果評價，正確處理技術先進與經濟合理兩者之間的對立統一關系，力求在技術先進條件下達到經濟合理，在經濟合理基礎上體現技術先進，把控制工程造價的理念滲透到設計全過程中。
　　3.其他階段。在工程招投標階段，可委托專業招標代理機構來負責。招標文件和中標合同條款務必做到嚴謹、準確和全面，工程造價及相關費用盡量包死，同時把標底控制在合理造價的下限。對于不同的項目要根據各自實際特點制定不同的評標標準，不要迷信最低價中標。施工階段要重點加強工程質量管理、工程進度管理、工程變更管理和材料成本管理。如：在工程成本中，材料費占總成本的60％左右，加強材料成本控制在實現成本目標管理中起著核心作用。竣工決算審核階段，要堅持以現行的工程造價管理規定為依據，按照施工合同中的約定，根據竣工圖結合隱蔽驗收、現場簽證和設計變更進行審核計算。同時，建議實行工程結算復審制度，確保結算質量。
　　（三）加強基建項目造價控制減輕高校債務壓力的原則
　　1.主動控制的原則。長期以來，人們在項目過程中一貫采取的控制方式其實只是一種“糾偏”過程，這只能說是被動控制。只有將控制立足于事先主動地采取措施，以盡可能地減少甚至避免目標值與實際值的偏離，這種積極的主動控制才是造價控制中最有效、最具影響力的方式。
　　2.技術與經濟相結合的原則。要有效地控制造價，應從組織、技術、經濟、合同和信息管理等多方面采取措施。組織上明確項目組織機構、造價控制者、管理職能分工；技術上重視設計方案選擇，嚴格監督審查初步設計、技術設計、施工圖設計，深入技術領域研究節約造價的可能；經濟上動態地比較造價計劃值與實際值，嚴格審核各項費用支出；合同上明確各方責任、合同價款及獎罰條文；信息上隨時清楚價格、利息等變化。
　　3.質量第一的原則。工程造價不是越低就越合理、越好。在處理質量與造價的關系時，必須堅持“質量第一”的原則，使造價服從質量，決不能為了降低造價而犧牲質量。●
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 陜西代表團建議中央財政支持省屬高校償還債務［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2010-03-09/043119820170.shtml.
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　　［6］ 呂金鳳.我國高校基建項目造價控制評價研究［D］.哈爾濱工程大學，2008.