“小金庫”存在原因與治理對策

　　摘要：通過對“小金庫”形成和存在原因的深刻剖析，認為私有制觀念、制度安排缺失、信用體系不發達及大量的現金交易分別是“小金庫”形成和存在的思想基礎、政治基礎、實踐基礎。提出“小金庫”治理長效對策；加強教育，建立道德調節機制；疏、堵、打結合，健全制度治理機制；健全信用體系，減少現金交易，建立技術治理機制。
　　關鍵詞：“小金庫”；存在原因；治理對策
　　
　　一、問題提出
　　
　　改革開放以來，我國先后開展了兩次全國范圍內的大規模專項治理“小金庫”行動，2009年4月中央再一次出重拳在全國開展“小金庫”治理工作。這一次專項治理工作能否做到令行禁止，徹底鏟除“小金庫“滋生的土壤，徹底根除“小金庫”這顆社會毒瘤，國人拭目以待。
　　對于“小金庫”治理的反反復復，人們不禁要問，“小金庫”生命力為什么如此旺盛，歷經多次治理。仍然“野火燒不盡，春風吹又生”，難道是“存在即合理”的思想在作祟?抑或是“小金庫”已病入膏肓，無藥可救了呢?這是一個值得思考和研究的課題。
　　
　　　二、“小金庫”形成和存在原因剖析
　　
　　　關于“小金庫”形成和存在原因，人們進行過很多研究、探討和列舉，至于“小金庫”治理難或難以根治的原因。新近的分析認為經營“小金庫”是為了方便工作，是為了搞集體福利，是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入刑法等等。
　　雖然人們對“小金庫”形成和存在原因已經進行了很多的探討，但是總體來看，多數分析偏向于籠統和簡單化，不夠具體，沒有抓住問題的實質，沒有揭示出其深層原因。不弄清“小金庫”形成和存在的深層原因，就沒有辦法治理，更不能根治。除了人們探討過的原因外，筆者認為還存在以下原因。
　　(一)私有制觀念是“小金庫”形成和存在的思想基礎
　　自從階級社會產生后，“私”就一直植根于人們的思想深處。“私有制”、“私有財產”、“私欲”、“私房錢”等，無時無刻無地不存在于人類社會的方方面面。從某種意義上說，人類社會發展史實際就是一部“公”與“私”的博弈史，人類社會各種經濟犯罪、權利之爭，無不是“私”的力量使然。“人為財死、鳥為食亡”的生存邏輯在人類社會存續了數千年。
　　當今文明社會中，在一個二至三口之家成員中尚且存在“私房錢”現象，在社會大家庭的“成員”中存在“私房錢”——“小金庫”現象也就不足為怪了。雖然家庭成員的“私房錢”不能與單位“小金庫”現象同日而語，即家庭成員的“私房錢”沒有法律法規的約束，沒有獨立機構對其實施嚴厲處罰，但二者又都有相同特點：都姓“私”，都是“賬外款”，都是“截留款”，都是違“法”所得，都是“私”的道德觀念的產物，都是不容易被法律法規所能完全調整的領域。
　　所以，筆者認為“小金庫”不是一種簡單的臨時性的違法違紀現象，它的形成和存在有深刻的思想基礎一私有制觀念。
　　(二)制度安排缺失是“小金庫”形成和存在的政治基礎
　　1.概念認識不清
　　什么是“小金庫”，到目前為止并沒有一個科學統一的定義。有關文件是這樣規定的：“凡違反國家財經法規及其有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門的賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，均屬‘小金庫’”。“‘小金庫’是指違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產”。這些規定并不是定義，而是關于“小金庫”的定性，而且據筆者所知，學術界目前并沒有關于“小金庫”的定義。
　　2.現行法律法規規定缺乏威懾力
　　“小金庫”到底違反了什么法?北京大學法學院教授、中國法學會財政法學研究會會長劉劍文認為“對于小金庫的資金要進行分類，分別不同情況處理”。也就是說目前國家還沒有專門的法律條款來給“小金庫”直接定罪量刑，而必須根據“小金庫”資金性質、使用情況來尋找適合的法律條文，這種尋找過程就容易使“小金庫”問題大事化小，小事化了，最后不了了之。
　　目前對“小金庫”問題的認定依據主要是《中華人民共和國會計法》(下稱《會計法》)和《財政違法行為處分條例》(下稱《條例》)。《會計法》第十六條規定：各單位實際發生的各項經濟業務事項應當在依法設置的會計賬簿上統一登記、核算，不得違反本法和國家統一的會計制度的規定私設會計賬簿登記、核算。《條例》第十七條規定：單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款，責令改正，調整有關會計科目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。
　　關于“小金庫”問題處罰辦法，根據《會計法》和《條例》的規定主要是罰款和行政處分，沒有刑事責任。
　　對“小金庫”問題的治理機構，《會計法》規定。違反本法規定，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正、罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予行政處分。我們知道，在當今社會，財政部門對設立“小金庫”單位責令限期改正、罰款，但是對于行政處分，筆者不禁要問，哪一個單位能夠自己處分自己?特別是單位法人設立“小金庫”，法人代表自己處理自己嗎?至少是《會計法》頒布以來，沒有此類處分案例見諸報端。
　　所以從現有法律法規的規定內容、處罰方式、治理主體方面可以看出，目前關于“小金庫”問題的法律法規缺乏威懾力。
　　3.“小金庫”治理方式存在問題
　　到目前為止，“小金庫”經歷過三次全國范圍的大規模專項治理，這種治理模式實質是一種運動式、風暴式治理方式，這種方式可以在一段短時間內發揮重要作用，但不可持久，風暴過后。依然如故。
　　過去許多年以來“小金庫”問題的查處力度也有限，檢查的雷聲大，處理的雨點小。而且每發都是自查與檢查相結合的方式，使檢查的成效大打折扣。全國各級各類單位數以千萬計。限于人手，使檢查更多流于形式，更不要說處理了。
　　(三)信用體系不發達、大量的現金交易是“小金庫”形成和存在的實踐基礎
　　我國目前還是一個經濟比較落后的國家，信用體系極不發達，社會經濟業務活動存在大量的現金交易，給“小金庠”的存在提供了肥沃的土壤。信用體系弱小，現金交易龐大。資金運動軌跡容易斷裂，使現金流入賬外系統，形成單位“小金庫”。
　　關于現金使用管理，國家雖有《現金管理條例》，但那是二十多年前計劃經濟的產物。根本不適應目前的社會經濟形勢。例如《現金管理條例》中規定，對違反現金使用范圍規定的開戶單位，開戶銀行可以對其處以警告或罰款等。眾所周知，目前的商業銀行都是商業性機構，是以追求自身利益最大化為目的，它能行使處罰權嗎?它能處罰在其銀行開戶的“上帝”嗎?何況“上帝”中還有它的監管機構。落后的現金管理制度為現金大量交易提供了便利。
　　
　　　三、“小金庫”治理的長效對策
　　
　　　(一)道德治理——加強教育，建立道德調節機制
　　我們知道，人們的倫理道德是不容易被法律調整的范疇，所以在防治“小金庫”長效機制對策選擇上，應該首選道德調節機制，讓人們首先在內心深處筑牢防治防線。
　　所謂道德調節機制是指運用道德力量協調各個要素在一定結構中相互關系的一種運作方式。道德調節主要通過人們的內心信念、社會輿論、傳統和教育的力量來維持，通過影響人們的理想、信念、意志和行為動機而調節人們的經濟活動。
　　通過多種形式、手段大力宣傳。使人們充分認識“小金庫”的違法性、危害性、可恥性。要通過多種教育方式，使人們的道德向“善”離“惡”，使道德調節在“小金庫”治理中起基礎性、根本性作用。使人們根本不思設立“小金庫”。
　　(二)制度治理——疏、堵、打結合，健全制度治理機制
　　治理“小金庫”不僅要“堵”，而且要“打”，更要“疏”，只有“疏、堵、打”相結合，健全制度，綜合治理，才能有望治本。
　　“疏”：就是暢通人們的有關訴求，使不同行業、不同部門、不同層次的人們在“同一藍天”下心平、氣和、事順地工作。一是要規范收入分配。防止各單位因“苦樂不均”從而導致相互攀比私設“小金庫”的現象。二是要實行職務消費制度改革。黨政機關、事業單位也應該考慮設立職務消費基金，杜絕此類消費的攤派、暗中操作行為，實行陽光、公開消費。三是實施適當靈活的財務報銷制度。因為現代社會是一個“衣食足、知榮辱”的時代，單位就像一個家庭一樣，必須有一定的“人情”支出，有一定的“享樂”支出，有一定的“預算外”支出，而這些支出在單位法定財務賬簿上是絕對不能出現的。所以，財務報銷制度應該具有一定彈性。應當實事求是，解放思想，具體問題具體分析。
　　“堵”，就是堵塞漏洞，嚴防各類資金轉入“小金庫”。一是要強化財政改革，全面推行部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購和績效預算等改革，從“大財政”角度防范“小金庫”。二是從“小財務”的角度，加強單位預算管理，實行全面預算，增強預算執行力；加強票據管理，規范單位財務收支行為，堵塞資金漏洞；加強資產管理，嚴防資產體外經營。三是要加強監管。利用政府職能部門、新聞媒體、廣大群眾的力量，齊抓共管。讓“小金庫”成為過街老鼠，人人喊打。無處藏身。
　　“打”：就是嚴懲“小金庫”違法行為。一是進一步完善有關法律法規，明確“小金庫”的法學定義，在刑法中增設“非法設立小金庫罪”，為“小金庫”治理提供法律武器。二是加大“小金庫”的設立成本。堅決對設立“小金庫”的“一把手”先免職，后罰款，再移交司法機關嚴懲，免、懲、罰并用，讓設立“小金庫”者付出巨大的成本和代價。三是從快、從重處理一批有影響、累查累犯、數額巨大的“小金庫”責任人，特別是單位“一把手”，以便對社會各單位產生警示作用。只有這樣，才能形成人們想設不敢設“小金庫”的機制。
　　(三)技術治理——健全信用體系，減少現金交易，建立技術治理機制
　　治理“小金庫”，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，必須生態治理。生態治理的一個重要方面就是要健全信用體系，減少現金交易，使社會各類資金在金融系統有序流動，資金流向軌跡清晰。使檢查方便、容易、成本較低，這會從技術上大大加強對“小金庫”的監控。這樣使人們想設而不能設立“小金庫”，“小金庫”現象自然就會大大減少。
　　總之，我們必須認清“小金庫”的頑固性、長期性、深層性，“小金庫”實際是腐敗現象的孿生姐妹，是一種容易反復發作的社會“流感”，其治理不可能一蹴而就，必須準備打持久戰。為此我們必須堅持綜合治理、標本兼治、糾建并舉的原則，從加強教育、完善制度、深化改革、強化監督等方面入手，形成針對性和操作性較強的防治“小金庫”長效機制的正確對策，盡量把“小金庫”現象控制在最小程度、最小范圍、最小危害之下，以致最終消滅“小金庫”這顆社會毒瘤。
　　
　　主要參考文獻：
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　　[4]周芳棉，治理難暴露執法立法軟肋[N]法制日報，2009，6，17
　　[5]李福華，高等學校資源利用效率研究[M]北京：北京師范大學出版社，20