基于績效視角的高校固定資產(chǎn)管理模式研究

　　摘要：隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高校固定資產(chǎn)管理面時的問題越來越多。在這種形勢下，創(chuàng)新固定資產(chǎn)管理模式顯得十分迫切。文章在分析目前高校固定資產(chǎn)管理存在的問題基礎(chǔ)上，引入以“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”為核心的績效理念，構(gòu)建了績效視角下的高校固定資產(chǎn)管理模式及相應(yīng)的管理體制和運(yùn)作機(jī)制，試圖為提高高校固定資產(chǎn)使用效率和效益、優(yōu)化資源配置提供理論指導(dǎo)。最終促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：固定資產(chǎn)；預(yù)算管理；績效
　　
　　高校固定資產(chǎn)是高校進(jìn)行教學(xué)、科研、行政辦公及生活和后勤管理等各項(xiàng)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是高校可持續(xù)發(fā)展的重要資源。高校擴(kuò)招十年以來，教學(xué)規(guī)模及學(xué)生數(shù)量的迅速膨脹，高校固定資產(chǎn)無論在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)上。還是來源渠道上都發(fā)生了很大變化。隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高校資產(chǎn)管理的改革相對滯后，管理中存在的許多漏洞和突出問題得不到有效地解決，已經(jīng)成了制約高校發(fā)展的一個重要因素。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010年)從“全面提高高等教育質(zhì)量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升科學(xué)研究水平、增強(qiáng)社會服務(wù)能力以及優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色”等五個方面提出了高等教育的發(fā)展任務(wù)，并提出“加強(qiáng)學(xué)校國有固定資產(chǎn)管理，建立健全學(xué)校國有固定資產(chǎn)配置、使用、處置管理制度，防止國有資產(chǎn)流失，提高使用效益”的要求。
　　在這種形勢下，創(chuàng)新高校固定資產(chǎn)管理模式。健全和優(yōu)化高校固定資產(chǎn)管理體制，探索適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要的高校固定資產(chǎn)管理方式，提高高校固定資產(chǎn)配置的科學(xué)性和利用的有效性，對于提高高等教育質(zhì)量，建設(shè)節(jié)約型校園，促進(jìn)高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。
　　
　　一、現(xiàn)有模式下高校固定資產(chǎn)管理存在的主要問題
　　
　　目前的高校固定資產(chǎn)管理模式，主要還是以賬物分管為原則的分類歸口管理模式，突出的特點(diǎn)就是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，權(quán)責(zé)利體系未明確。在這種模式下：財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)務(wù)核算、監(jiān)督，各大類固定資產(chǎn)的實(shí)物管理則歸口分屬實(shí)驗(yàn)室管理處、總務(wù)處、圖書館、后勤產(chǎn)業(yè)處、科研處等職能部門管理，具體占有和使用又主要集中在教學(xué)、科研、行政等專業(yè)部門，這樣管理上的交叉、重復(fù)，相互間又缺乏溝通和銜接，使得實(shí)物管理與賬務(wù)處理、職能管理與專業(yè)管理脫節(jié)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)“誰都管，誰都管不了，誰都不負(fù)責(zé)”的無序狀態(tài)，最終造成高校固定資產(chǎn)普遍存在著賬實(shí)不符、家底不清、資源浪費(fèi)、資產(chǎn)流失等問題。具體來說主要包括以下幾個方面：
　　(一)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)，資金配置不科學(xué)
　　高校固定資產(chǎn)的購置經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)政撥出，使用范圍和用途跟著政府的指揮棒走。這意味著，資金來源、辦學(xué)成本和使用效率并不是高校財(cái)務(wù)需要斤斤計(jì)較并用心鉆研的問題，這種體制導(dǎo)致高校不少固定資產(chǎn)配置缺乏可行性論證，造就了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)、重錢輕物、重購建輕管理、重使用輕維護(hù)的現(xiàn)實(shí)情況：學(xué)校各個部門校內(nèi)預(yù)算申報(bào)沒有考慮學(xué)校層面的整體規(guī)劃，盲目提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)購置資產(chǎn)設(shè)備追求資產(chǎn)的數(shù)量多、儀器貴、設(shè)備全、檔次高等；部門之間又缺乏協(xié)調(diào)和溝通，導(dǎo)致設(shè)備出現(xiàn)重復(fù)購置、大材小用、缺乏維修和保養(yǎng)，甚至閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象；有些部門甚至在經(jīng)費(fèi)下?lián)苤蟆２]有將其用于當(dāng)時申報(bào)的需求，或者嚴(yán)格按照預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行購置。
　　(二)財(cái)務(wù)管理制度不健全，會計(jì)核算不合理
　　從目前高校固定資產(chǎn)管理的實(shí)際情況看，財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算制度存在一些問題。首先，大部分高校對固定資產(chǎn)的管理不太重視，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理工作難以滿足固定資產(chǎn)管理的要求。財(cái)會部門對固定資產(chǎn)資金籌集、預(yù)決算普遍較為重視，但缺乏健全的固定資產(chǎn)日常管理和核算的內(nèi)部管理制度，更缺乏對國定資產(chǎn)管理機(jī)制的改革和創(chuàng)新；其次，固定資產(chǎn)的定期或不定期盤點(diǎn)清查制度難以落實(shí)，賬實(shí)不符較嚴(yán)重；第三，未能嚴(yán)格執(zhí)行定期對賬制度。造成各職能管理部門與使用部門之間，財(cái)務(wù)部門與各職能管理部門之間賬賬不符；第四，目前高校固定資產(chǎn)會計(jì)核算存在很多弊端，造成虛增資產(chǎn)、成本核算失真、固定資產(chǎn)更新資金不足等一系列問題。
　　(三)固定資產(chǎn)使用效率低，浪費(fèi)較嚴(yán)重
　　高校在固定資產(chǎn)使用管理中，普遍存在資源配置不合理，效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。首先，部分資產(chǎn)如教室房屋建筑物、公務(wù)用車等并未充分利用，部分資產(chǎn)閑置甚至被人出租謀取私利；部分資產(chǎn)因事前無統(tǒng)籌規(guī)劃或決策失敗導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購買配置，甚至出現(xiàn)全新設(shè)備大量閑置，最終因?yàn)楦聯(lián)Q代被淘汰。其次，學(xué)校缺乏合理統(tǒng)一管理。各部門僅從自己的私利出發(fā)追求資產(chǎn)數(shù)量多設(shè)備全，資產(chǎn)無法在全校范圍內(nèi)共享，資產(chǎn)效益沒有達(dá)到最大化。從某省教育廳2007年對高校大型儀器設(shè)備使用情況調(diào)研結(jié)果來看，30多所本科院校的大型儀器設(shè)備(每臺套單價(jià)在20萬元以上)使用情況不容樂觀。處于閑置狀態(tài)即零機(jī)時的大型儀器設(shè)備有189臺，占上報(bào)機(jī)器總數(shù)的11.43％。總值達(dá)10409萬元，也就是說一年約有1億元的設(shè)備未產(chǎn)生任何使用效益。400機(jī)時以下的共367臺，占了2221％，使用效率顯然處于較低狀態(tài)。
　　(四)固定資產(chǎn)監(jiān)控不到位，流失現(xiàn)象嚴(yán)重
　　隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，固定資產(chǎn)的存量不斷增加，經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也日趨復(fù)雜，高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任也面對越來越多的問題。但是，由于現(xiàn)有管理模式的缺陷，高校財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)控作用，在資產(chǎn)購置、基建工程以及管理、處置等方面缺乏相應(yīng)的手段和工具去規(guī)范、制約和監(jiān)督，導(dǎo)致了高校固定資產(chǎn)的隱性流失和顯性流失現(xiàn)象嚴(yán)重。如高校中的某些部門對轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的固定資產(chǎn)不按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評估審查，對出租、出借、轉(zhuǎn)讓的固定資產(chǎn)不辦理資產(chǎn)出租、出借、轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，甚至也不收取占用費(fèi)，固定資產(chǎn)被經(jīng)營單位無償占用和使用，資產(chǎn)投入得不到合理補(bǔ)償；又如高校各部門、各科研系所充分利用自己的優(yōu)勢和條件，通過各種創(chuàng)收活動廣開財(cái)路，部分創(chuàng)收能力強(qiáng)的院系所自己控制的經(jīng)費(fèi)較多，用這部分資金購置的資產(chǎn)，大部分在體外循環(huán)。另外學(xué)校各種設(shè)備儀器缺乏專人維護(hù)保養(yǎng)，故障率偏高，壞損率增大，使用效率降低。人為地縮短了設(shè)備儀器的使用期限，造成教育資源的隱性流失。
　　
　　二、基于績效視角的高校固定資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新
　　
　　在西方新公共管理理論的指導(dǎo)下。旨在提高公共財(cái)政支出效益和政府工作效率的以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算和績效管理開始應(yīng)用到高等教育財(cái)政支出領(lǐng)域，并取得了不小的成效。尤其是在績效評價(jià)方面，“3E原則”(包括經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)，更是得到了廣泛使用。績效管理是深化財(cái)政預(yù)算改革的必然要求，也是促進(jìn)公共資源綜合利用的重要手段。財(cái)務(wù)績效作為績效管理的重要內(nèi)容，與預(yù)算管理和資產(chǎn)管理有著密切的關(guān)系。通過完善的部門預(yù)算管理，建立可行的財(cái)務(wù)績效評價(jià)制度，不僅將預(yù)算單位所有的收入支出納入預(yù)算管理體系，而且也將各類資產(chǎn)的運(yùn)行結(jié)果體現(xiàn)在預(yù)算考核中。保證資產(chǎn)需求與資產(chǎn)處置收益形成一個完整的資產(chǎn)預(yù)算。有利于財(cái)政主管部門依此為依據(jù)。對單位資產(chǎn)管理進(jìn)行有效的績效考評。
　　固定資產(chǎn)作為高校財(cái)政支出的一部分，對學(xué)校科研、教學(xué)以及公共服務(wù)具有極為重要的作用，尤其是隨著教育事業(yè)的發(fā)展，其效益與效果對緩解高校經(jīng)費(fèi)緊張的局面有著特殊的意義。隨著新公共管理和財(cái)政支出績效評價(jià)的不斷深入，高校固定資產(chǎn)的管理也應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前形勢和實(shí)踐不斷創(chuàng)新。在此背景下。構(gòu)建一個以目標(biāo)為導(dǎo)向，預(yù)算為主線，部門為基礎(chǔ)。績效為核心的管理模式運(yùn)用而生(如圖1所示)。
　　在績效視角下的高校固定資產(chǎn)模式下，以固定資產(chǎn)的綜合績效為導(dǎo)向，將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)臺、績效管理和日常管理相結(jié)合。完善相關(guān)的管理體制、機(jī)構(gòu)以及運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)成一個完整的運(yùn)作系統(tǒng)。細(xì)化日常管理活動，通過相互作用和支持，最終實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理的目標(biāo)。主要思路如下：一是以績效為導(dǎo)向的“需求環(huán)境分析——績效目標(biāo)設(shè)定——經(jīng)費(fèi)預(yù)算——資產(chǎn)管理——績效評價(jià)”流程管理；二是基于評價(jià)結(jié)果的反饋控制；三是對應(yīng)五步流程的日常管理活動。具體包括：
　　(一)需求環(huán)境分析
　　通過高校內(nèi)部部門的需求信息，結(jié)合高校的自身發(fā)展環(huán)境，教育發(fā)展?fàn)顩r，以及購置對象所在的行業(yè)環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)，分析需求的合理性與采購的可行性。
　　(二)績效目標(biāo)設(shè)定
　　高校固定資產(chǎn)管理部門在相關(guān)部門(包括財(cái)務(wù)處和資產(chǎn)使用部門)的指導(dǎo)和配合下，結(jié)合教學(xué)、科研和公共服務(wù)的需求，制定相應(yīng)的效率目標(biāo)，保值目標(biāo)，使用目標(biāo)和共享目標(biāo)。
　　(三)預(yù)算管理
　　在部門預(yù)算的編制階段，高校固定資產(chǎn)管理部門對期初資產(chǎn)存量情況(包括使用狀況)經(jīng)過充分調(diào)研，結(jié)合需求環(huán)境分析和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提出資產(chǎn)配置和增量預(yù)算方案，報(bào)預(yù)算部門(財(cái)務(wù)處)。再由預(yù)算部門根據(jù)單位發(fā)展需要安排資產(chǎn)的優(yōu)先順序。細(xì)化預(yù)算財(cái)務(wù)處結(jié)合學(xué)校整體資金安排計(jì)劃，進(jìn)行預(yù)算編審并上報(bào)預(yù)算。等預(yù)算批復(fù)后，安排資金，并及時跟蹤和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況。在部門預(yù)算分析階段。預(yù)算部門不僅反映單位的資金狀況，還應(yīng)全面反映單位的資產(chǎn)管理情況。
　　(四)資產(chǎn)管理
　　預(yù)算通過審批后。預(yù)算部門應(yīng)及時將列入正式預(yù)算的資產(chǎn)信息反饋給資產(chǎn)管理部門，為實(shí)施資產(chǎn)預(yù)算跟蹤管理提供依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整階段，預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)嚴(yán)格按正式預(yù)算將資金用于固定資產(chǎn)建設(shè)，并將履行采購、資金撥付手續(xù)后形成的資產(chǎn)信息及時傳遞給資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)管理部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)增減變化數(shù)據(jù)，為預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整提供參考數(shù)據(jù)。同時，資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤，包括采購計(jì)劃安排，資產(chǎn)配置，使用、維護(hù)以及資產(chǎn)清查等工作。在部門預(yù)算分析階段。資產(chǎn)管理部門應(yīng)全面分析總結(jié)資產(chǎn)管理情況，形成期末資產(chǎn)報(bào)告。與部門決算報(bào)告相互印證。
　　(五)績效評價(jià)
　　財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)績效評價(jià)，通過運(yùn)用一定的評價(jià)方法、量化指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照評價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，不僅評價(jià)固定資產(chǎn)的使用效益、效率，還要評價(jià)績效目標(biāo)的完成情況，預(yù)算的執(zhí)行情況等。根據(jù)評價(jià)結(jié)果，及時反饋給固定資產(chǎn)預(yù)算、管理以及使用部門等。及時掌握情況，了解最新動態(tài)。將固定資產(chǎn)的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)化為動態(tài)管理，階段性控制轉(zhuǎn)化為全程控制。提高固定資產(chǎn)的績效，實(shí)現(xiàn)資源的共享和優(yōu)化配置。
　　
　　三、新模式下高校固定資產(chǎn)管理體制與運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建
　　
　　(一)固定資產(chǎn)管理體制及組織架構(gòu)的構(gòu)建
　　績效視角下的固定資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新關(guān)鍵在組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如圖2所示，創(chuàng)新型固定資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有固定且唯一的主管副校長牽頭，帶領(lǐng)學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)管。這樣可避免多頭管理、交叉管理，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理。學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)三個機(jī)構(gòu)(財(cái)務(wù)處、國有資產(chǎn)管理處和審計(jì)處)分別對固定資產(chǎn)管理行使不同的職能。
　　審計(jì)處：監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)對固定資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和內(nèi)控審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)主要涉及資產(chǎn)的賬實(shí)相符問題，是否存在金額、數(shù)量等方面的差異；定期檢查資產(chǎn)的存量以及增減變動情況，是否存在非正常的減少、毀損和消耗。內(nèi)控審計(jì)主要是檢查固定資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)章制度的制定、執(zhí)行情況，是否存在漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，采購、處置是否符合程序。
　　財(cái)務(wù)處：預(yù)算管理與績效評價(jià)部門，負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的預(yù)算管理和績效評價(jià)；審核資產(chǎn)管理部門提出的固定資產(chǎn)預(yù)算，是否存在重復(fù)購置、預(yù)算是否超支，提出的績效目標(biāo)是否科學(xué)合理等，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可行性如何等；績效評價(jià)主要是通過固定資產(chǎn)的使用、績效目標(biāo)的完成情況、預(yù)算的執(zhí)行情況，來評價(jià)固定資產(chǎn)管理的綜合績效。
　　國有資產(chǎn)管理處：資產(chǎn)管理綜合部門，主要通過領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)資產(chǎn)管理部門(設(shè)備處、總務(wù)處、基建處和圖書館)對固定資產(chǎn)進(jìn)行日常管理，包括資產(chǎn)的增減變動手續(xù)、資產(chǎn)存量的定期盤查等，資產(chǎn)的維修保養(yǎng)等。另外一個重要的任務(wù)就是搭建固定資產(chǎn)共享平臺，包括校內(nèi)共享平臺和校外共享平臺，充分實(shí)現(xiàn)資源的共享，節(jié)約資源，合理利用資源。
　　(二)固定資產(chǎn)管理新模式下的運(yùn)作機(jī)制
　　績效管理運(yùn)作機(jī)制，是確保新的固定資產(chǎn)管理模式正常運(yùn)作發(fā)揮作用的關(guān)鍵，包括三個方面的內(nèi)容：保障機(jī)制、信息機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制。
　　第一，保障機(jī)制。要保障高校固定資產(chǎn)績效管理運(yùn)作機(jī)制的順利進(jìn)行，財(cái)政經(jīng)費(fèi)或?qū)W校撥款專門用于保證固定資產(chǎn)新模式的運(yùn)行必不可少。其次，固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)如國有資產(chǎn)辦公室作為全校專門負(fù)責(zé)校內(nèi)固定資產(chǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃的部門作用巨大。具有相應(yīng)業(yè)務(wù)水平，一支高素質(zhì)高技能的固定資產(chǎn)管理人員隊(duì)伍也對保障績效管理運(yùn)作起著積極影響。
　　第二，信息機(jī)制。信息機(jī)制包括共享平臺和資產(chǎn)報(bào)告兩部分。共享平臺包括校內(nèi)共享和校外共享。校內(nèi)共享主要是集合校內(nèi)各使用部門的資源，進(jìn)行內(nèi)部共享；校外共享則通過學(xué)校之間的溝通與聯(lián)系，借助政府的公共網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)資源的外部共享。無論是校內(nèi)還是校外，都可按照“專管共用”、“統(tǒng)管共用”等模式。加強(qiáng)固定資產(chǎn)信息化建設(shè)，推動多種類型平臺建設(shè)。資產(chǎn)報(bào)告，包括資產(chǎn)的期初期末存量、增減變動情況，以及毀損和流失情況等，還有原因分析。
　　第三，監(jiān)控機(jī)制。監(jiān)控機(jī)制包括內(nèi)部控制以及相關(guān)審計(jì)，主要涉及資產(chǎn)的申請、配置、使用、處置等流程管理的相互制約和監(jiān)督，可以在源頭和過程中對資產(chǎn)的使用行為進(jìn)行監(jiān)控：相關(guān)審計(jì)則對結(jié)果進(jìn)行檢查，檢查資產(chǎn)的效益，存在的浪費(fèi)、毀損以及人為的流失等問題。
　　
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