陜北能源資源開發中的中央與地方利益分享機制研究
2011-12-29 00:00:00仲偉周郭人為付爭江王新紅
人文雜志 2011年2期
內容提要 本文采用博弈論的方法剖析了陜北能源資源開發中中央與地方利益沖突的問題，揭示了中央政府、中央企業、地方政府作為不同利益主體之間的博弈行為及博弈結果；并在此基礎上提出了構建中央與地方利益分享機制的政策建議，即通過建立有效的環境保護和生態補償機制、建立維護開發地居民權益的機制、建立健全利益沖突化解機制最終解決中央與地方政府的利益分享等。
關鍵詞 陜北 能源資源開發 中央與地方 利益 分享機制
[中圖分類號]F062.1 [文獻標識碼]A [文章編號]0447-662X(2011)02-0079-06
一、引言
陜北地區是我國能源資源儲量豐富的一個區域，但由于我國特有的資源所有體制而導致其能源資源開發中中央與地方政府之間利益沖突日趨嚴重：一方面，中央企業將陜北地區的能源開采后主要作為一次性能源輸出，對地方經濟增長貢獻甚微，而地方政府希望通過能源資源帶動地方經濟長遠發展，這勢必引起兩者之間對能源資源開采的爭奪；延長集團作為國家特許經營陜北地區唯一擁有地方開采礦藏資源權力的企業，地方政府當然希望地方企業能夠通過更多對能源資源的開采提高地方的財政收入，加快地方的經濟發展，這必然會引起中央企業利益的減少，利益的沖突自然愈演愈烈。另一方面，陜北地區生態環境問題日益突出，生態環境目前與能源一樣成為全球關注的焦點，在能源開采過程中出現的對于生態環境的破壞怎樣處理急需關注和解決；陜北地區生態環境破壞已經非常嚴重，水污染、大氣污染、地表塌陷、植被破壞等等一系列的生態環境問題普遍存在，由于生態環境的惡化，眾多的當地居民已經無法在原居住地正常生活，由于生態環境破壞引起的一系列社會問題也亟待解決。總之無論是哪一方面的矛盾和問題，最終都將表現在利益分享的層面上。因此，本文將嘗試性探討陜北能源資源開發中的中央與地方利益分享機制問題，期望能提高陜北能源資源開發利用效果，實現中央與地方經濟效益雙贏結果。
二、利益相關主體及其權利界定
在陜北能源資源的開采利用過程中，涉及的利益相關者主要有中央政府、地方政府、中央企業、地方企業以及當地民眾，本文主要研究中央與地方政府之間的利益沖突問題，所以在此處的博弈分析中利益相關者主要考慮中央政府、地方政府、中央企業這三個利益主體，對于地方企業、民眾在本文中作為利益的間接相關者先不做考慮。
中央政府、中央企業、地方政府這三個利益主體各有自己的權力和利益，中央政府在很多方面都擁有絕對的權力，無論礦產權、土地所有權等在我國都歸國家所有，表現為以中央政府為代表；地方政府擁有對地方的管理權以及對地方經濟發展的保障權，而且作為集體土地使用權的代表擁有對集體土地的支配權，但地方政府在很多方面又必須聽從于中央政府；中央企業從屬于中央政府，在很多方面不受地方政府的管制，擁有相對的自主權，這也是中央企業與地方沖突較大的原因之一。三個利益主體各自代表的利益也不相同，中央政府代表全國人民的利益，所有決策都要從宏觀上把握，盡可能做到全國經濟最大增長的同時兼顧社會和諧發展；地方政府既要維護國家的整體利益即跟隨中央政府的步伐，又要兼顧地方的利益，為地方的經濟增長做出最大貢獻，這就使得在利益追求方面必須兩面兼顧，不能只單純的為了地方經濟利益的實現而影響整個國家的經濟利益，然而當地方政府被假設為一個經濟人的時候追求自身利益最大化則是他的目的，那么矛盾也將必然出現；中央企業對于利益的追求則非常明顯，作為企業當然最大的追求就是企業自身的利益最大化。
三、基于各方利益沖突的博奕關系分析
1 相關利益者的博弈行為
對于中央政府、地方政府、中央企業這三個利益主體，在研究其相互之間的博弈關系時將只考慮中央政府與地方政府、中央企業與地方政府這兩個博弈關系。在運用博弈論分析中，無論是因為礦權和土地產權的爭端還是對地方缺乏統籌規劃的能力最終都表現在利益分配上，而最后的表現形式就是地方希望通過生態補償這個環節獲得足夠的利益來平衡這些問題，那么下面的博弈行為都是基于對生態環境保護及補償這個觀點做出的。
2 中央政府與地方政府間的博弈
根據博弈分析以及各方的利益特征，我們可以建立其博弈分析的基本前提假設：(1)中央政府和地方政府都是在生態保護過程中追求自身利益最大化的“理性經濟人”；(2)中央政府和地方政府資源占用不平衡；(3)中央政府和地方政府之間的信息是公開的對等的；(4)產權明晰，權利明確。
有了這樣的基本假設，作為局中人的中央政府和地方政府，其行為博弈策略是：中央政府對于地方政府在生態環境保護方面有照顧和不照顧兩種選擇，地方政府對于中央政府的指示有服從和不服從兩種選擇(其博弈行為及其結果如表1所示)。
從表1中可以看出中央政府和地方政府對于在處理生態環境保護方面各有兩種選擇，中央政府有照顧地方利益和不照顧地方利益兩種選擇，地方政府有服從中央決策和不服從中央決策兩種選擇。針對表1結果作如下分析：先考慮中央政府，當地方選擇服從中央決策的時候，中央選擇照顧的收益是a，中央選擇不照顧的收益是a，因為中央選擇照顧地方利益必須負擔一部分費用，即a
現在加入一個因素，就是如果中央政府在照顧地方利益的情況下地方不服從中央政府的決策，中央政府就會給予一定程度的處罰記為c，如果地方政府服從中央的決策但中央政府沒有給與地方利益照顧，那地方自行在收人中扣留一部分上交給中央的收益，同上述處罰量一樣記為c。重新建立模型如表2所示。
由表2可以看出在有了一定的獎懲基礎上最優的選擇將有所改變：依然先考慮中央政府，當地方政府選擇服從中央政府的決策時，中央政府選擇照顧地方利益的收益是a，選擇不照顧地方利益的收益是a，在這里我們可以得到a，a3一C，這個是因為如果地方選擇服從中央的決策，那么他們必然希望中央能夠在政策上照顧地方的利益，如果中央選擇不照顧，那么地方就可以扣留一部分應該上交的利益c，直到a，>a山時中央就會選擇照顧地方的利益，所以當地方政府選擇服從中央政府的決策時。中央政府同樣會選擇照顧地方的利益；當地方政府不服從中央政府的決策時，中央政府選擇照顧地方利，益的收益為a，…選擇不照顧時的收益為a4。a，+，和a，之間的大小不能確定，假設a，+c’a+，那么中央政府選擇照顧，也就意味著無論地方政府是服從或者不服從，中央政府都會選擇照顧地方利益，那么在中央政府照顧地方利益的情況下讓我們看看地方政府的選擇，在中央政府照顧地方利益的情況下，地方政府選擇服從的收益是b，，選擇不服從的收益是b。…我們可以得到b，，b2一C，因為當中央政府選擇照顧地方利益的時候必然希望地方政府能夠服從中央的決策安排，如果地方政府不服從那就給予一定的懲戒c，直到b，’b，一，時，地方政府就會自動選擇服從中央政府的決策獲得收益b，。那么就得到一個均衡解(a，，b，)，即中央政府選擇照顧。地方政府選擇服從。假設a2+。‘a4，那么也就意味著當地方政府選擇不服從中央政府的決策時，中央政府會選擇不照顧地方利益來維護自己的最大收益a，，這就意味著如果地方政府選擇服從，中央就會選擇服從，即(a，，b，)，如果地方政府選擇不服從，那么中央政府也會選擇不照顧，即(a，，b，)。接著考慮地方政府的選擇，當中央政府選擇照顧地方利益時，地方政府選擇服從中央政府的決策的收益為b，，選擇不服從的收益為b，…上面已經解釋過b，’b，…所以地方政府會選擇b，，也就是服從中央的決策；當中央政府選擇不照顧地方利益時，地方政府選擇服從的收益為b真…選擇不服從的收益為b，。這里L真真+。與b真之間的大小依然不能確定。假設b山’b，，那么地方政府選擇服從，這也就意味著無論中央政府選擇照顧還是不照顧，地方政府都會選擇服從中央政府的決策，而在地方政府選擇服從的時候中央政府也會選擇照顧，所以就得到一個均衡解(oI，b，)，即即中央政府選擇照顧，地方政府選擇服從。假設b山《b，，那么也就意味著當中央選擇不照顧地方利益的時候地方會選擇不服從中央決策，這也就是說如果中央政府選擇照顧，地方也會選擇服從，即(a，，b，)，如果中央政府選擇不照顧，地方政府就會選擇不服從，即(a，，b，)。因此，如果a，+。>a，、b山’bd該博弈就會得到一個納什均衡解(a，’b，)，中央選擇照顧，地方選擇服從；如果82+c《a4、b3+c《b4該博弈就不能找到一個完美的納什均衡解，而會得到兩個均衡解(a，土，)，(a，，b，)，即中央選擇照顧，地方選擇服從；中央選擇不照顧，地方選擇不服從。
在考慮(a，，b，)，(a，，b，)的選擇時我們就需要考慮另外一個重要因素，即生態環境破壞后的修復費用，假設中央政府和地方政府對環境破壞的修復費用都為d且d值很大，因為生態修復是一個龐大而復雜的工程，需要大量投入，其建立模型如表3所示。
表3與表2中不同的就在于當中央政府不照顧地方利益，地方政府也不服從中央決策的時候的收益為(a，一d，b，一，)，由于上面說到d值很大必然有a：+。，a4小b山，b，一，，這在表2的模型中已經分析過，模型能得到一個完美的納什均衡即(a，，b，)。所以將各個因素考慮進去后我們最終能得到一個納什均衡解，就是中央政府照顧地方利益，同時地方政府也要服從中央政府的決策。
總結上面三個模型，我們可以看到，對于兩個利益主體中央政府和地方政府，只要有明確的監管制度，清晰的懲戒制度，以及法律上規定對于生態環境保護明確的補償費用，那么在陜北地區必定能找到一個雙方主體的利益均衡點。也就是說中央對于地方的能源資源開采必須有管理的開采，有明確的對于地方利益的補償機制，考慮到當地作為能源開采地的利益；同時，地方政府也不能因為能源在自己管轄的土地上就不聽從中央政府的總指揮，只有從整個國家的全局出發地方政府的利益才能得到最大化的實現。
3 央企與地方政府間的博弈
同樣，對于央企與地方政府之間的博弈，其前提假設主要是：(1)地方政府和央企都是理性人，在博弈中都追求利益最大化；(2)雙方的信息不對稱，央企完全了解地方政府的政策信息，地方政府不完全了解央企的政策信息，也就意味著央企是在地方政府之后做出決策；(3)產權明晰，權利明確。 作為博弈局中人的中央企業和地方政府，其策略是：中央企業對于地方政府指定的政策有配合和不配合選擇，地方政府對于中央企業有監管和不監管選擇(如表4所示)。
從表4中可以看出中央企業和地方政府在能源資源開采過程中兩個利益主體之間的選擇各有兩種。中央企業有配合地方政府制度安排和不配合兩種選擇，地方政府有監管中央企業和不監管兩種選擇。這樣作如下分析：因為中央企業和地方政府的信息是不對稱的，中央企業對地方政府的政策是完全了解的，也就是說中央企業可以在地方政府做出決策以后再做出自己的選擇，那么現在考慮當地方政府選擇監管時，中央企業選擇配合的收益是a，，選擇不配合的收益是a3，這里a，《a，，因為中央企業配合地方政府的制度安排必然要在生態保護，產量限制等方面影響經濟利益，所以中央企業會選擇不配合；當地方政府選擇不監管時，同樣的中央企業依然會選擇不監管，那就意味著無論地方政府怎樣選擇，中央企業都會選擇不配合。現在考慮中央企業不配合的情況，地方政府選擇監管的收益為b，，選擇不監管的收益為b，，顯然b，《b，，因為監管是需要費用支出的，那么我們就可以得到一個納什均衡解(a4，b，)，即中央企業選擇不配合，地方政府選擇不監管。
但這里分析忽略了一個問題，當地方政府實施了監管，而中央企業不配合的時候，地方政府并不只是簡單的口頭警告，而會采用相應的經濟上的處罰或者其它經濟利益上的懲戒，假設由于中央企業不配合而遭到的經濟處罰為c，那么建立新的模型(如表5所示)。
同樣來地方政府的策略選擇，當地方政府選擇監管時，中央企業選擇配合的收益為a，，選擇不配合的收益為83一c，同樣我們可以分析得出a，，a，一；，因為政府既然做出了監管肯定希望中央企業能夠配合自己的制度安排，那么一定會給定一個足夠大的c使得央企最終選擇配合，即地方政府選擇監管，央企選擇配合，當地方政府選擇不監管時，如上解釋，央企會選擇不配合，那么這里就會出現兩個均衡解(a，，b，)，(a+，b，)，顯然我們可以得知(a4，b，)可以使得地方政府和中央企業同時都達到利益的最大化，也就是最優解。
然而，在上述過程中我們沒有考慮到另一重要因素，就是能源資源開采利用過程中對當地的生態環境的破壞，假設當地生態環境破壞后的修復完全由地方政府承擔，費用為d，且d值相當大，因為環境修復是需要極其龐大的資金投入的，那么上述模型就變為表6所示。
通過表5的分析我們可以得出兩個均衡解為(。，，b，)，(a4，b，一，)，現在對于地方政府而言必然會比較b，和b，一。的大小，顯然b。’b4一d，因為上面提到生態環境的修復是需要極其龐大的資金投入的，那么地方政府就會選擇b，作為他最大化的利益，也就是說地方政府會選擇監管，在前面分析中已經提到過當地方政府選擇監管的時候中央企業會選擇配合地方政府的制度安排。所以就得到了一個均衡解(。，，b，)，即中央企業選擇配合，地方政府選擇監管。
綜上所述，對于央企和地方政府而言，只要地方政府擁有足夠的權利能夠在經濟獎懲上對于中央企業落到實處，那么地方政府必然會選擇監管使得自己的利益最大化，同時在地方政府選擇監管的情況下，中央企業也會選擇配合地方的制度安排來使自己的利益最大化。
4 博弈分析結論
通過上面對中央政府與地方政府、中央企業與地方政府之間的博弈分析可以看出，明確各利益方的利益所得即制定合理的利益分享機制可以解決陜北地區面臨的一系列實際問題，而且伴隨著各種問題的有效解決各利益主體的利益也能得到最大化的實現，這對于任何一方都是有利可圖的，這就深刻地揭示了建立利益分享機制的必要性以及各利益主體對于解決實際問題的動機性。在博弈論的分析過程中通過層層深入的辦法逐漸加入現實中的種種因素，最后明確在種種因素的制約下各利益主體的利益最大化是可以實現的，這些因素就是各利益主體需要具體實施并按規定做到的，所以中央政府需要做的就是制定明確的生態補償以及對地方政府的獎懲制度，并且具有嚴密的監管體系可以將這些政策落到實處；地方政府需要做的就是配合中央政府的決策并將這些決策落到實處，尤其是對于有關當地民眾的政策安排，并對中央企業進行法制框架內的有效監管與合作；中央企業也要考慮的當地的經濟發展，不能一味的追求自己的利益，要配合中央和當地的政策安排，服從監管，否則看似追求利益最大實則損失更多。所以只要各利益方明確自己的權利與義務并落實到位，再加上健全合理的法律法規，明確、嚴格的管理監管制度，那么各利益主體自身的利益可以實現最大化，能源資源開采中面臨的種種問題也可以得到有效地解決。
四、建立合理有效的利益分享機制
1 建立中央與地方協調一致的環境保護和生態補償機制
能源資源開采過程中一個重要問題就是生態環境的保護以及生態環境破壞后的補償問題。在經濟快速發展的今天，不能只因為一時的利益而使得生態環境遭到破壞和惡化，更需要的是兩者統籌兼顧，在經濟穩定發展的情況下保護生態環境，在保護生態環境的條件下加快經濟增長。所以目前急需建立一套有效的環境保護和生態補償機制。
統籌規劃能源資源開發和生態保護。生態環境的保護是一個龐大而復雜的工程，需要統籌規劃，不能單靠一方面的力量來解決，需要中央政府、地方政府、企業、民眾攜起手來共同維護。在治理過程中，既不能“先開發，后治理”，也不能因為擔心生態環境的破壞而不開采利用，要始終堅持“誰開發誰保護，誰破壞誰治理，誰利用誰補償”的原則。要把生態環境的保護納入到地區經濟發展的框架中來，讓生態環境的保護也成為地區經濟發展的一個指標，要將經濟發展、資源開發、生態環境保護三者統一規劃。
制定生態補償原則。當生態環境遭到破壞時，對于生態補償必須有一個明確的規定：生態補償的范圍、生態補償的主體、生態補償的標準、生態補償的原則等。主要建議如下：確定補償主體和補償對象并明確其權力和責任；明確補償方式和途徑；確定補償標準，盡早確立全國統一的生態補償稅；加強政府監管。
2 建立維護開發地居民權益的保障機制
無論經濟怎樣發展，人才是最根本的利益創造者和利益獲得者。在能源資源開發利用中以人為本是必須堅持的政策制度，所以必須照顧資源所在地的居民的生存狀況，先保障資源所在地居民的生活，然后再考慮其它區域的居民以及經濟增長。要開采資源必然會引起當地居民生活條件的改變，如果生態環境破壞甚至會影響到當地民眾的基本生存問題，那么必須建立維護開發地居民權益的機制。
建立嚴格的開采制度：堅決杜絕那些會造成居民生存條件嚴重惡化的開采行為，永遠以保證地方民眾的基本生存為根本；給予當地居民經濟利益上的補償；在開采過程中以及開采結束后，必須對地方的生態環境進行維護和修復。
3 建立健全中央與地方利益沖突化解機制
資源開采中由于存在不同的利益主體，各利益主體間出現矛盾沖突在所難免，但是當矛盾沖突出現時時候，怎樣最快速、最有效的解決這些沖突非常重要，若不然，就有可能使得矛盾沖突升級，引起暴力沖突，阻礙社會的經濟發展，引起社會動亂等。建立健全利益沖突化解機制主要包括加強立法和設立專門的利益沖突協調機構。一般的利益沖突必然出現在很多法制體系不健全的地方，那么加強立法，給予各個利益主體足夠明確的利益所得，利益沖突就會減少；當由于礦藏資源引起的利益沖突發生時，必須有一個專門的協調解決矛盾沖突的機構，該機構熟悉掌握國家各方面的政策法規，充當一個法官的角色，集中處理由于礦藏資源引起的各利益主體利益上的矛盾沖突。
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