簡論突發事件的應急管理

　　突發事件的界定
　　
　　突發事件又稱為“危機事件”或“公共緊急狀態”。荷蘭危機管理專家羅森塔爾認為，所謂危機事件，是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下。必須對其作出關鍵決策的事件。歐洲人權法院認為，公共緊急狀態是一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅。突發事件在美國也被稱為緊急事件，美國對突發事件的定義大致可以概括為：由美國總統宣布的、在任何場合、任何情景下，在美國的任何地方發生的需聯邦政府介入，提供補充性援助，以協助州和地方政府挽救生命、確保公共衛生、安全及財產或減輕、轉移災難所帶來威脅的重大事件。
　　我國對突發事件的法律界定，始于2006年，當年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，指出：突發事件又稱“突發公共事件”，指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發公共事件分為四類：一是自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原災害等。二是事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。三是公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外突發事件等。“總體應急預案”按照突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，將突發事件分為四級：特別重大的為Ⅰ級，重大的為Ⅱ級，較大的為Ⅲ級。一般的為Ⅳ級。2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發事件應對法》，進一步對突發事件進行了界定，指出：突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件。
　　突發事件已經成為現代社會生活中的一種常見現象，往往危害大、影響廣，隨著人們生活水平的提高，其后果越來越超過人們的承受限度，特別是對人們心理的打擊更為嚴重。因此，加強對突發事件的應急管理，建立和完善應急機制，是最大限度減少突發事件的損失、維護最廣大人民群眾利益的必然要求。
　　
　　突發事件應急管理的原則
　　
　　以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大限度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害?，F代政府已日益演變為服務的政府，評價一個政府的好壞關鍵是看該政府如何為社會服務。隨著社會的發展，人權越來越引起人們的關注。生存權在人權中居于首要地位，常被稱為第一人權或者首要人權。生存權是指人民享有人身自由權和人身安全權，即人民自由自在地生活的權利。突發事件往往牽扯到大量的人員傷亡，應急機制在決策時往往面臨著人員傷亡與其他因素間的權衡與抉擇，這時應該把人的生命與健康放在高于一切的位置，徹底貫徹人道主義原則。應急機制在必要時應積極尋求國際援助，加強與紅十字會和世界衛生組織等國際組織的協作。
　　居安思危，預防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的各項準備工作。由于我國幅員遼闊。災害種類較多，行政機構級別復雜，因此作為應急工作的總指揮，政府應該克服固有的“重救輕防”的危機處理思想，把危機意識貫徹到日常計劃工作和管理工作之中，逐步健全公共安全管理機制，建立監測、預測、預報、預警和快速反應系統，加強專業救災搶險隊伍建設，做好救災物資、設備的儲備工作，定期開展培訓和預案演練，全面提高國家和全社會的抗風險能力。同時，各級政府應當從實際出發，針對本地區可能發生的各種災害，制訂本地區緊急事件應急方案和實施計劃，并且定期對各級各類應急預案升級、完善，切實做到“居安思危、預防為主”。
　　統一領導，分級負責。發達國家普遍設立了國家公共安全防災減災綜合管理機構和應急事務處置機構，這些機構在預防突發事件的發生、緊急狀態下的綜合協調、迅速響應，培養公民防災意識等方面發揮著重要作用。美國的突發事件應對機構可謂“層次鮮明、分工明確”，從聯邦政府、州、郡到市均建立了相應的管理機構。在聯邦層面，由聯邦應急事務管理總署(FEMA)總管突發事件應急工作，該機構是國土安全部四大部門之一，負責指導下級政府建立應急機制、提供救災援助、開展突發事件應急教育及相關人員的培訓工作等。而州、郡、市政府電分別成立了相應的緊急救援機構，負責預案制訂、現場施救、人員培訓等。日本的應急組織體系由國家、都道府縣、市町村三級機構構成。突發災害事件時，將“中央防災會議”提升至直屬總理大臣的內閣府內，設置防災擔當大臣，負責應急對策的統籌規劃。因此，我們必須在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。
　　依法規范，加強管理。依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化。依法規范和管理包含兩個方面的意思：依法設立和依法行政。從依法設立來說，我國原來沒有突發事件應急機制，必須通過權力機關立法或有行政立法權的行政機關立法才能建立。通過立法，規定應急機制的機構設置、層級、權力與責任等，以便實行統一管理，保證指揮靈便，讓政令在縱向渠道能暢通無阻，以便逐級授權、依次分工、分級負責，充分發揮下級的能動性與創造性；以便權責明晰，對于責任事故行政機構與人員依法追究責任，對于績效突出的行政機構與人員依法給予物質與精神獎勵。只有這樣，才能確保該機制在非常時期的權威性，才能保證暢通、高效處理突發事件。從依法行政來說，應急機制在突發事件時期必須做到主體、內容和程序都合法，由于非常時期，應急機制中樞決策系統必須擁有非常大的權限，但也必須快速通過法定的授權程序。
　　快速反應，協同應對。加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。
　　依靠科技，提高素質。加強公共安全科學研究和技術開發。采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施，充分發揮專家隊伍和專業人員的作用，提高應對突發公共事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件；加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合素質。
　　
　　提高突發事件應急管理能力的建議
　　
　　完善應急管理的體制機制?？梢栽O立由行政首長負責的各級政府應對突發公共事件應急處理的專門議事協調機構，由涉及突發公共事件應急處理的有關部門參加，通過立法賦予其特別權力。建立從中央到地方的突發公共事件應急處理組織體系。制訂突發公共事件應急處理計劃。由主管部門與相關部門簽訂行政協定，并通過立法加以確定。加強主管部門的協調能力。并授權主管部門首長處理應急事務的應有權力。修改憲法，確立緊急狀態及其宣告法律制度，在此基礎上制定全國緊急狀態法，明確國家實行緊急狀態的條件、程序及緊急狀態時權力的行使等。制定突發公共事件應急處理法、減災基本法，并按公共衛生應急(如非典型肺炎等傳染病、炭疽等)、生物恐怖威脅、環境災害(如化學品污染、核污染等)、自然災害(如地震、洪災等)、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關突發公共事件應急處理的單項法律或行政法規，或將有關法律規范體現在相關立法中。通過立法來完善由應急處理主體、緊急行政措施、應急處理法律后果等構成的應急處理機制。
　　提高突發事件的應急預測預警能力。在抗擊2008年雪災中，相關部門認為氣象部門對單次天氣過程的預報是準確的，對抗擊雪災起了重要作用。但是，對災害性天氣持續時間之長、強度之大、范圍之廣估計不足，尤其是可能對經濟社會造成的災害、影響，缺乏相應的預警，思想準備不足。同年5月12日14時28分。我國發生了震驚世界的四川汶川特大地震災害，2010年4月14日早晨7時49分，青海省玉樹藏族自治州玉樹縣發生7.1級地震。兩次地震。使受災地區人民生命財產和經濟社會發展蒙受了巨大損失。而有關部門對這兩次地震均沒有預測到，更談不上預警，暴露了我國突發事件預測預警能力低下的弊端。
　　完善應急預案。增強預案的可操作性和靈活性。據相關資料顯示，全國已制訂各級各類應急預案130多萬件，覆蓋了可以預見的各類突發事件，但是在實踐中發現，有些預案的針對性、操作性不強，考慮因素不全，細化程度不夠。還有些事件又增加了新的因素，或者是全新發生的事件而無預案可言。在2008年雪災中，電力如何搶修、高速公路車輛如何分流、鐵路動力車組如何配置、火車站“人潮”如何疏導，如何統一指揮、應急處置、信息發布，都需要有一套成熟的應急預案。因此，對預案要實行動態管理，不斷制定、修訂、完善、提高。同時實踐也告訴我們，無論預案體系多么周密。都會有新情況甚至全新的事件發生，必須增強預案的靈活性，以增加現場的靈活處置能力。
　　增加應急處置隊伍和物資設備儲備。在抗擊2008年雪災中，各地各部門普遍反映缺乏應急處置所必須的專業隊伍和特殊的物資設備。如停電對鐵路運輸造成兩處“硬傷”，一是火車失去電力牽引動力，缺乏足夠的內燃機車備用；二是信號燈、道岔由自動變手動，通車效率大打折扣。對于電力來說，就連高壓線塔桿供應都成問題，日常的維修隊伍根本無法滿足這么大規模的應急搶險要求。又如在兩次抗擊大地震中，同樣缺乏專業的救援隊伍、救援設備、醫療隊伍、醫療設備，以及災民所需的帳篷和給養。要增加應急處置隊伍和物資設備儲備，各地區各行業要科學規劃、合理布局、選擇適度的標準，有互相調配、支援的機制。關鍵是要舍得投入，更要有“防患于未然”和“養兵千日、用兵一時”的意識，否則就難以應對越來越多越奇的突發事件。
　　加強突發事件的信息管理。完善信息網絡建設，當危機爆發時，能向有關部門提供相關的人力資源信息、物資儲備信息、財力儲備信息等。最重要的是要做到相關信息發布的及時有效。要在第一時間建立起統一、權威、高效的信息管理機制，尤其是對社會的信息發布機制，這樣才有利于群眾了解實情，才能安定民心，共渡難關。同時也要注意信息發布的范圍。一些涉及國家安全、企業商業秘密、個人隱私的信息應當選擇性公布。特別要注意謠言在突發事件出現后的流傳，要加大對謠言的打擊力度和合法信息的傳播力度。如在汶川大地震幾個小時后就有遼寧大連劉某、河北廊坊劉某、山東運城張某、河南焦作曲某。編造并傳播“北京將有比較強的地震”、“汶川地震系人為”等謠言。第二天。公安機關查獲這些網上造謠的案件，并對4名造謠人員分別處以治安處罰或訓誡，使謠言得以迅速平息。
　　
　　編校：張