咸安政改風雨十載

　　咸安，南臨湘北重鎮岳陽、東接避暑勝地九宮山、西交三國古戰場赤壁、北距省會武漢僅80公里。這個先后以“中國麻鄉”和“咸安政改”聞名全國的地方，正是湖北省咸寧市的中心城區。
　　2011年9月28日是湖北咸安鄉鎮新一輪黨委換屆的日子。湖北省咸寧市咸安區汀泗橋鎮政府召開全體干部大會，經過這幾年鄉鎮干部多次精簡，會議室里的空位越來越多。
　　這在2001年幾乎是不敢想象的事。合并鄉鎮時，汀泗橋、古田、花紋三個鄉鎮共有201名干部職工，例會通常安排在三樓的大會議室開，椅子仍不夠。
　　2004年，咸安區大刀闊斧地進行了鄉鎮綜合配套改革。機關工作人員定編定崗，機關干部則通過考試考核、公開競爭，最終有37名干部定編上崗，其余人員退休、內退或被分流，原鎮直屬的“七站八所”的職工相繼置換了身份……
　　2005年起，鎮政府將會議室重新設到一樓，只備了37把椅子，直到今天實際能坐滿的只有33人了。
　　
　　政改地震
　　在1999年的時候，咸安是全省38個貧困縣市之一，財政赤字已達3000萬元。當時，咸安有各種名目的基金會130多家，非法高息攬儲達3.68億元。由于多年未被治理，1999年初出現擠兌風潮。要想解決這個牽涉到相當一部分咸安人的大包袱，就意味著3個多億的壞賬窟窿得去填補。
　　面對當時的局面，有的官員剛到任就主動要求調走。為官一任，做出政績是很難的。干部素質參差不齊，領導方式陳腐；政府機構人員龐雜臃腫；財政入不敷出；封閉保守的思維充斥著整個咸安區。
　　剛剛走馬上任的中共湖北省咸寧市咸安區區委書記宋亞平，是湖北省委從南方召回的官員，有著十年“商海”的傳奇經歷和歷史學博士的高學歷。面對這種局面，宋亞平任職之初，就大膽嘗試鄉鎮黨委書記和鄉鎮長合并的黨政“一肩挑”的改革。
　　大幅度撤并鄉鎮一級的黨政機構，實行黨委、人大、政府、政協四套班子交叉任職；對鄉鎮內設機構進行撤銷合并，重新組成黨政綜合、財政稅務、經濟發展和社會發展四個辦公室。
　　對于鄉鎮下設的“七站八所”，除保留財政所之外，其余全部和財政脫離關系，推向市場。此舉將鄉鎮一級由財政供養的人員減少了近半數，減下來的人一律自謀職業。整個咸安區政黨機關工作人員減幅度達44%，并開始出現人員缺編現象。
　　 宋亞平深知改革會觸動種種既得利益集團的利益，要保證改革的順利進行，就必須要做好種種鋪墊工作。在推出了為在職干部、退休職工、下崗分流人員統一辦理養老、失業、醫療等五項保險的“五保合一”保障制度半年后，他開始了第二步改革——讓干部外出打工。這項措施引發了廣泛的議論。
　　一些有素質的年輕干部被要求到沿海發達地區自謀職業、打工鍛煉，兩年內不許回來工作，一個月只發放150元生活費，咸安區先后有五批共近1000名干部接受過這種鍛煉。一位首批打工干部回憶，離開當天，宋亞平率領區委區政府領導到車站送行。178名干部和他們的家屬心里都沒底，大家哭成一片。兩年后，其中的30多名干部選擇留在外面，而回來的人也都“脫胎換骨”。
　　繼干部外出打工之后，宋亞平開始實行機構改革，拿留在咸安的干部“開刀”。他先拿出6個重要的、被視為“肥缺”的區直局機關，公開選聘局長，然后放權讓競爭上來的局長組閣，對人員進行分流。先后有2300多名區直機關的干部被推向社會。
　　一時間，媒體云集而來，“咸寧政改地震”的說法不脛而走，一些學者甚至認為咸安區實行的改革是“中國基層政治體制歷史上從未有過的現象”。長期關注咸安改革的華中師范大學中國農村問題研究中心副教授吳理財指出，“咸安改革環環相扣，牽一發而動全身，任何環節的缺失都可能造成改革被翻盤。”
　　宋亞平的改革徹底扭轉了咸安區的落后局面，自2000年改革以來，區財政收入由1999年的5400萬元上升為2006年的2.6億元。而咸安改革“大旗不倒，力度不減”，并且其影響力還在向湖北全省延伸。
　　2003年年末，宋亞平由咸安區委書記調任湖北省委政策研究室副主任。有人把這一提拔解讀為“上級對咸安改革的一次肯定”。也就在這個時期，更多的媒體擔心咸安改革是否會重蹈“人走政息”的覆轍。
　　2003年11月4日，湖北省委、省政府以咸安經驗為基礎，聯合下發17號文件——《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》，決定在監利、老河口、安陸等7個地方進行試點。這或多或少平息了人們對咸安改革的擔憂。
　　
　　“以錢養事”新機制
　　在中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員楊雪東看來，咸安改革的方向無疑走對了，而如何維護新機制繼續運行在今天顯得更為現實。
　　2002年底，咸安區精簡鄉鎮領導151人，將鄉鎮黨政班子成員控制在9名內，并實行黨委、人大、政府和政協干部交叉任職。同時，將鄉鎮機關統一歸并于黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室，分流人員399人。2003年，包括鄉鎮農技站在內的九類站所、112個單位被撤出咸安區事業編制，面向市場開展公益性服務，站所人員完成整體身份置換。此后，全區統一設定服務崗位，以公開招標的方式與競聘上崗人員簽訂“以錢養事”合同。
　　據咸安區委分管鄉鎮綜合改革辦公室主任李昌平介紹，“以錢養事”的經費有三個來源：一部分是區級財政用于農村公共事業的支出，其標準是種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元；另一部分源自上級部門的轉移支付，主要是湖北省財政按農村人口人均10元安排的補助資金。另外，咸安作為湖北省糧食主產區，還有3萬元的糧食補貼。
　　人和錢的問題解決了，作為先行者的咸安還需直面另兩個問題：合同規范、日常管理和評定考核的精細化，這對于完善新機制意義重大。
　　在李昌平駐點的雙溪橋鎮，記者看到了有關該鎮農技服務人員陳宏文的表格名單，其中包括了服務合同、工作日志、服務登記卡、檢查監督卡、考核結算卡等15種文本。
　　這些記錄匯總起來形成對服務人員年終考核的依據。年底考核結束后，鎮公益服務中心根據個人考核成績發放報酬：90—95分的發全額薪水；60—90分的按比例扣除部分薪水；得分在60分以下的人員不再考慮續約；得分95分以上的除應得報酬外還有年終獎金。
　　嚴密的制度設計，讓咸安的“以錢養事”得以健康運行。2003年以來，咸安先后接待了全國260個省、市、縣的考察團。有趣的是，這些考察中不乏“回頭客”。
　　李昌平介紹，其中一位安徽的縣委書記前后來了三次。這位縣委書記首次考察后，回去立馬對鄉鎮站所全面改制?！耙藻X養事”的經費撥下來，除了支付給合同服務人員，無合同的人員也提出要求，鬧得不可開交。二度取經回去，他又強推鄉鎮站所工作人員的身份置換，造成上訪狂潮。第三次考察，該書記認識到配套措施的必要性。
　　
　　農民口碑促改革
　　“湖北省鄉鎮綜合配套改革不斷推進，鄉鎮機構和人員不出現反彈，關鍵在于建立了‘以錢養事’的農村公共服務新機制。”湖北省農村綜合配套改革辦公室鄉改組余林章說，在鄉鎮改革之前，許多地方的農村公共服務實際上已經“線斷、網破、人散”，稅費改革堵死了向農民收費的渠道，好多鄉鎮事業單位已經負債累累，甚至陷入了“有牌無人、有名無實”的狀態，鄉鎮政府對應承擔的公益性服務職能沒有真正履行到位，農民沒有得到應有的公益服務。
　　“七站八所”改革后，湖北省將他們所承擔的三農服務進行分類打包，向社會公開招標。由“七站八所”改制而來的農村公益服務組織和公益服務人員通過資質認證后，可以參與招投標。中標后，他們向群眾提供合同規定的農技、農機、畜牧等服務，年終經政府部門和群眾考核認可后，由政府支付服務費用。這種新的模式被稱為“以錢養事新機制”。
　　咸安區橫溝喬鎮農技工作人員余偉文，是通過再競聘上崗的。他告訴記者，與以前的服務方式不同，新機制把他們的利益與農民利益捆在了一起。政府購買農技服務，自己得參加競標，由自己服務的農民群眾參與打分，所以不敢有絲毫懈怠，基本上從農作物下種子之后，就一直要對病蟲害進行監控和調查。孫田村范家灣一農戶給余偉文打電話說自家稻田受了風災，要求國家賠償。由于改農戶家離鎮區比較遠，余先后跑了四五趟才解決了問題。
　　咸安區是湖北省的縮影。為了讓農民得到優質的公益服務，2005年，湖北在鄉鎮事業單位推廣實行“政府采購，花錢買服務”，即建立“以錢養事”的新機制?？h（市、區）、鄉鎮政府是提供農村公益性服務的責任主體，負責確定項目、提供經費、組織實施；根據政府職能、財力狀況和農民基本需求，由鄉鎮政府和縣（市、區）業務主管部門共同確定本地每年需要完成的公益性服務項目，提出具體服務要求；公益性服務項目按照“財政出錢，購買服務，合同管理，農民認可，考核兌現”的要求落實。
　　正是通過群眾的參與和監督，“以錢養事”才能成為有效的農村公益服務新機制。一開始，咸安區給每個“以錢養事”服務人員發一張登記表，到哪家去上門服務了，就由群眾在上面簽個字；在實踐中他們發現有些服務人員弄虛作假，于是他們又采取了另一種辦法，給群眾發一張監督卡，服務人員上門服務了，就在監督卡上簽個字，年終由政府考核組到農戶家里檢查監督卡?！拔覀冇辛撕炞謾?，他們在服務中就不能馬虎了。我們要是不滿意，還可以去投訴，我們一投訴，他們就要扣錢了。”橫溝橋鎮孫祠村農民周本源對記者說。
　　在馬橋鎮，記者碰到了“做事的人”——農技員陳麗娟。每天清晨6點陳麗娟就得出門，騎著摩托車一家家上門服務。工作比以前辛苦幾倍，但收入也增加了——“固定年薪”有1.7萬元。這份“年薪”并非旱澇保收，鎮上每月只給他們三四百元基礎工資，其余為考評工資，年終結算。陳麗娟說：“改革前，農技站的人整天坐在家里?，F在一到農忙季節，我們不管有沒有人通知都要下去，指導農民生產?！?br/>