改革創(chuàng)新不折騰

　　一場發(fā)端于2001年的改革，由時任湖北省咸寧市咸安區(qū)委書記的宋亞平全盤設(shè)計。后經(jīng)過三任班子接力，新機(jī)制日臻成熟。2004年，咸安經(jīng)驗被視為湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的范本，推廣到全省七個縣市試點。試點成功后，湖北以咸安方案為藍(lán)本，成為國內(nèi)第一個實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的省份。
　　早在2005年，湖北省即拋出了有關(guān)“以錢養(yǎng)事”的四個具體命題——人到哪里去？錢從哪里來？公益服務(wù)事業(yè)如何辦？改革成果如何鞏固？前兩個問題，咸安已經(jīng)給出了明確答案。帶著對后兩個問題的關(guān)注和思考，《民生周刊》記者采訪了湖北咸安區(qū)農(nóng)村綜合配套改革辦公室主任李昌平。
　　
　　《民生周刊》：咸安經(jīng)過6年的艱難改革，我們樂見改革機(jī)制運(yùn)行良好，廣受認(rèn)可的“以錢養(yǎng)事”的機(jī)制運(yùn)行至今取得了哪些明顯的成效？
　　李昌平：主要來講有三方面：一來，通過單位轉(zhuǎn)變性質(zhì)和人員轉(zhuǎn)換身份，精簡了機(jī)構(gòu)，分流了人員，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革后，服務(wù)人員退出編制管理和財政供養(yǎng)范圍，防止了基層政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和人員再次膨脹。
　　二來，改進(jìn)和加強(qiáng)了農(nóng)村公益性服務(wù)。單位轉(zhuǎn)制后，公益性服務(wù)人員由單位人向社會人、由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，穩(wěn)定和優(yōu)化了服務(wù)隊伍；財政保障機(jī)制的確立，增加了服務(wù)人員的收入，多數(shù)人員的年收入都達(dá)到或超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的水平。
　　三來，農(nóng)民群眾普遍比較滿意。改革后，服務(wù)情況和效果要經(jīng)過農(nóng)民簽字認(rèn)可方能達(dá)標(biāo)，使農(nóng)民享受到了實實在在的服務(wù)。
　　
　　《民生周刊》：讓農(nóng)民滿意的“以錢養(yǎng)事”這個公益性服務(wù)項目的具體設(shè)置是怎樣的？
　　李昌平：“以錢養(yǎng)事”首先由區(qū)直主管部門，提出服務(wù)項目的立項申報條件和要求，明確項目的規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容、工作目標(biāo)、服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)立項的條件要求，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況申報，最后由區(qū)綜改辦批準(zhǔn)立項。
　　現(xiàn)階段，咸安區(qū)按1萬畝左右耕地確定一個農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）服務(wù)崗位，按800—1000戶養(yǎng)殖戶確定一個畜牧服務(wù)崗位；每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）分別確定一個文體、水利、農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)崗位；每個列入管護(hù)的小型水庫、機(jī)泵站設(shè)立一個管護(hù)崗位；每3—5公里堤防設(shè)立一個管護(hù)崗位；計生技術(shù)、農(nóng)村財務(wù)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)由具有服務(wù)資格的單位、中介組織和民間自治組織承擔(dān)，全區(qū)共設(shè)立服務(wù)崗位595個。
　　
　　《民生周刊》：改制過程中，勢必有大批人群要下崗分流，要怎樣妥善安置這些人？成本如何承受？改革在全國范圍推行過程中有哪些實際問題？
　　李昌平： “七所八站”的人員包袱特別重，改革的難度非常大。改革成本誰來付？當(dāng)時省里提出把未來三年的財政轉(zhuǎn)移支付提前借給我們，七個試點縣開始都沒有人敢去領(lǐng)，咸安是第一個去借的。這些錢用來安置分流原七站八所的工作人員，通過內(nèi)部退養(yǎng)、農(nóng)村“養(yǎng)事”項目聘用、扶持創(chuàng)業(yè)、鼓勵外出謀職、適當(dāng)安置等途徑，可以說，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革最后分流的1700人全部得到妥善安置。
　　其他省市借鑒，大多數(shù)反映都比較好，當(dāng)然也有推行很艱難的，比如在山區(qū)，山高路遠(yuǎn)，農(nóng)技服務(wù)人員為農(nóng)民提供服務(wù)的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平原地區(qū)。拿打預(yù)防針來說，在平原可以一天服務(wù)100個農(nóng)戶，在山區(qū)只能服務(wù)10-20戶。由于工作苦、效率低、收入差，山區(qū)農(nóng)村服務(wù)人員中，年輕有活力、知識結(jié)構(gòu)新、能夠真正下鄉(xiāng)為農(nóng)民服務(wù)的人很少。中央轉(zhuǎn)移支付力度不夠，政府沒有足夠的錢為農(nóng)民買需要的服務(wù)，所以改革通常受阻于財政問題。
　　
　　《民生周刊》：縱觀咸安的改革歷程，您覺得哪些經(jīng)驗尤其寶貴？
　　李昌平：主要來講，組織要有力度，大員上陣。在推進(jìn)改革時，咸安區(qū)成立了以區(qū)委書記任組長、區(qū)長任第一副組長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，配備了一個精干高效的工作專班，每年都安排一定的經(jīng)費(fèi)，改革辦主任由一名副縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。從2003年改革至今，始終做到專班不散，力度不減。
　　還有就是嚴(yán)格把握政策，陽光操作，不開口子，不變通。比如在站所人員置換身份時，咸安區(qū)做到了“六個一”：一張表（自愿置換身份申請表）、一張榜（自愿置換身份各種數(shù)據(jù)公示榜）、一份合同（自愿置換身份合同）、一個存折（經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金由財政直達(dá)個人的銀行賬戶）、一本手冊（基本養(yǎng)老保險手冊）、一個證（再就業(yè)優(yōu)惠證）。到目前為止，還沒有置換身份人員“翻燒餅”的現(xiàn)象。
　　
　　《民生周刊》：您如何評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革近幾年的進(jìn)展？
　　李昌平：咸安區(qū)的改革還是比較徹底的，初步遏制之前了“生之者寡，食之者眾”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能更多地朝公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理的方向轉(zhuǎn)變，干部人事制度的創(chuàng)新有了一個好的開始。具體到工作方式方法上，有了一個初步轉(zhuǎn)變，有效推動了基層工作新機(jī)制的轉(zhuǎn)變。總體來講是階段性的成功，最終目的還是要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
　　
　　《民生周刊》：在您看來，當(dāng)前促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最關(guān)鍵、最核心的要素是什么？
　　李昌平：古話說“郡縣治，天下安”，其實一直以來縣級行政機(jī)構(gòu)是非常重要的。就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而言，一個省的綜合競爭實力強(qiáng)大與否，決勝的根本就在于縣。縣弱則省弱，縣強(qiáng)則省強(qiáng)。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革之后中央和省不斷加大了對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，但縣域真正發(fā)展終究還得依賴走內(nèi)生型的道路。
　　當(dāng)前，縣域經(jīng)濟(jì)社會要逐步擺脫困境、走向繁榮，最關(guān)鍵、最核心的要素就在于要創(chuàng)新干部管理制度，營造一種讓干部想做事、敢干事、能成事、不出事的機(jī)制與環(huán)境。并在有效監(jiān)督的條件下給予他們用于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)社會的更大權(quán)力與自由度，實施對縣域的優(yōu)劣評比和干部的業(yè)績考核。
　　還要正確看待和妥善處理因改革創(chuàng)新導(dǎo)致的所謂“積怨”和“眾怒”，注意鼓勵和愛護(hù)改革創(chuàng)新者的積極性。對于那些經(jīng)濟(jì)貧困、落后的縣，則提倡不擾民、不折騰、量力而行、盡力而為的標(biāo)準(zhǔn)。只要守住公平正義，百姓安居樂業(yè)，干部廉潔奉公，便也是理直氣壯的政績。
　　
　　《民生周刊》：咸安區(qū)如果想繼續(xù)鞏固改革成果還需要做好哪些工作？
　　李昌平：鞏固改革成果還需要上下聯(lián)動。從政府的層級設(shè)置上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于最底層，光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改而上級政府機(jī)構(gòu)不改革，難有實質(zhì)性的進(jìn)展；如果僅僅寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣低層次的改革，很可能陷入“循環(huán)改革的怪圈”。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革過程中，還需要啟動省、市、縣政府體制改革，從政策上和輿論上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必要的支持，形成關(guān)心改革、支持改革、鼓勵改革的良好氛圍。
　　再者，機(jī)構(gòu)改革重在轉(zhuǎn)變職能。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的實質(zhì)，就是要積極轉(zhuǎn)變職能，把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間。對于可以社會化運(yùn)作的經(jīng)營服務(wù)全面推向市場，由鄉(xiāng)村中介組織或自治組織承擔(dān)，使政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的方式從直接提供向通過市場“購買”部分服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。
　　最后，鞏固改革成果還需要不斷地創(chuàng)新機(jī)制。現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制最明顯的特征就是機(jī)制順暢，而且這種機(jī)制運(yùn)行的最終目的是為群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，就是要建立一套科學(xué)完備的為農(nóng)民提供公共服務(wù)產(chǎn)品的體制機(jī)制。