司法行政權與社會管理創新

　　摘 要：司法行政權是一項行政管理權，包含著培育社會自治、促進公民民主法治等內容。加強與創新社會管理不僅是司法行政機關服務大局、服務群眾的價值追求，而且，司法行政權的特殊性也決定了它在加強與創新社會管理中不可替代的地位。當前，司法行政機關加強與創新管理體制的基本矛盾是：社會主義初級階段建設中國特色社會管理體系的需求迅速增長與司法行政工作科學發展相對滯后之間的矛盾。為此，必須重點處理好幾項關系：行政管理與社會自治之間的關系、“懲罰”與“教育”之間的關系、公權執行與社會力量參與之間的關系以及法制宣傳與依法治理之間的關系，充分發揮司法行政職能，大力推進中國特色社會管理體系建設。
　　關鍵詞：司法行政權；社會管理創新；公民社會；社會權力
　　中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0159-04
　　作者簡介：桑先軍（1980-），男，山東菏澤人，江蘇省司法廳研究室副主任科員，碩士，主要研究方向為中國刑法學、犯罪學以及刑事政策相關問題。
　　
　　加強與創新社會管理是新時期黨中央作出的重要戰略部署，是司法行政機關的重點工作。作為司法行政機關，立足自身工作特質是做好社會管理創新的前提。司法行政權是司法行政理論中的核心問題之一。我們將之放置在“國家-社會-公民”關系架構中分析其本質屬性，探尋司法行政與社會管理之間的基本性問題，從而對發揮司法行政職能作用、促進社會管理創新提出一些觀點，以期為理論研討與工作實踐作出微薄貢獻。
　　
　　一、“國家-社會-公民”關系架構中的司法行政權
　　
　　科學認識司法行政權是司法行政工作事業發展的基礎。無論加強與創新社會管理，還是其他任何一項司法行政工作，都離不開對司法行政權本質屬性的剖析。目前，學術界較為一致的觀點認為，“司法行政權是指國家權力系統中以管理司法行政事務為主的，兼容部分司法權性質，具有復合性、相對獨立性、廣泛性、執行性、服務性、管理性、社會性和政策性的一種行政權，是司法行政機關依法行使的司法行政管理權及相關職權，是司法活動中的和與司法活動有關的一種行政管理權。”［1］深入分析此界定，我們不難看出，它是以司法行政權的系統歸宿與作用對象兩個維度組合而成的結果。司法行政權毋庸置疑屬于行政權，而權力行使中又涉及了眾多的司法活動，以致兼容了司法權和行政權的雙重屬性，既具有準司法色彩又不能離開行政權的屬性。筆者認為，這種界定方式具有一定科學性，但也存在一些不足，突出的表現就是將司法行政權放置在了司法權與行政權之間顯得難以把握其準確“位置”，且沒有解決司法行政工作“點廣、線多”的困惑，而類似于簡單的屬性組合。這種似乎“形而上”的權力屬性界定，使得司法行政權派生了復合性、廣泛性等八種外在特征［2］，復雜而難以琢磨，對實踐缺乏足夠的指導價值。為此，筆者認為此分析具有科學性，但它是靜態的、不全面的。黑格爾曾論證，任何事物都有其本質內容與本質形式。司法行政實踐已經充分證實了司法行政工作的職業獨立性，司法行政權是具有獨立屬性的公共權力。權力只有在一定關系中才存在。作為人民民主專政的重要工具，我們應當在靜態分析的基礎上，將司法行政權納入到“國家-社會-公民”的關系架構中，進一步進行動態性、發展式分析，全面、系統地揭示司法行政權的本質屬性，真正推動司法行政事業科學發展。
　　國家、社會、個體三者之間的關系構架，是人類社會發展進程中的基本主線之一，在不同社會形態中具有不同的表現形式。社會主義初級階段則集中表現為“國家-社會-公民”的關系架構，我國現階段孕育而生的公民社會雛形就是此命題的有力實證。正如馬克思所說，“在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的公民社會”［3］。現代意義上的公民社會具有描述性、分析性、價值性三重相互聯系、相互支撐的意蘊，它的價值追求是通過政治國家與公民社會之間確立比較明確的界限，有效避免政治國家對私人領域的不當干預，有效保障個體的基本權利和自由。［4］這里所指的“社會”，是一個具有結構性關系的獨立領域，而作為獨立性的存在形式必定會有自主的權力表現。架構“國家-社會-公民”關系的關鍵問題是公權力、社會權力與公民權利的相互協調、相互制衡。公民權的核心是既參與又抗衡國家權力，社會權力的核心在于自治，國家權力的核心是強制力。［5］行政權的執行力、社會自治、公民民主法治，這些關鍵性詞匯構成了司法行政權放置于三種權力張力消長中的哲學范式。
　　我們認為，首先，司法行政權是人民賦予的公權力。德國刑法學家康德認為，以個體為單位組成的國家，看上去是放棄了個體的自由，事實上為的是獲得作為一個共同體成員的自由。［6］由此，社會契約是國家權力產生的根源，當然也就是司法行政權產生的根源。其次，司法行政權包含著培育與促進社會自治的社會權。國家與社會之間的契約是司法行政權包含社會權力的基礎。我們與其探尋司法行政中的準司法色彩，不如著力分析它所蘊含的社會自治，如人民調解、“兩結合”律師管理等職能設置。培育社會自治是司法行政權區別于司法權的顯著特色。另外，司法行政權包含著維護公民權利與促進民主法治。維護公民合法權利是我國行政管理的基本點，法制宣傳、公證等職能鮮明地表現了司法行政在直接推進民主法治中的作用。這種直接作用于公民權領域的職能作用是司法行政權區別于其他行政權的顯著特點。總之，司法行政權以公權力為主體，將培育社會自治、維護公民權利、促進民主法治相融于一體。在公權、社會權與公民權消長的過程中，司法行政權既是他們兩兩之間相互協調、相互制衡的一個平臺，也是三種權力交融發展的一個集中反映。從這個意義出發，我們可以更加清晰地看到在“國家-社會-公民”關系中司法行政職能設置的科學性，也更加深刻地認清司法行政在我黨新民主主義革命戰爭中孕育、在社會主義初級階段建設進程中繁榮發展的內在動因。
　　
　　二、司法行政的權力屬性決定了司法行政工作在加強與創新社會管理中的重要地位
　　
　　改革開發以來，我國經濟社會發生了深刻的變化，階層分化、流動加速、利益多元，社會組織活力蓬勃迸發，新老矛盾疊加交織，社會管理面臨著較大壓力。從總體上看，我國社會管理領域存在的問題，是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映。加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安的重大戰略舉措。司法行政權是社會管理活動中的一項重要行政權力，司法行政是社會管理格局中不可缺少的重要力量。立足職能、發揮優勢，努力為經濟社會持續快速協調健康發展作出貢獻，是黨和國家對司法行政工作的基本要求，圍繞中心，服務大局是司法行政機關履行職能必須堅持的原則。司法行政機關必須將加強與創新社管理作為重點工作，這是時代需求，是司法行政工作追求服務大局、服務群眾價值的必然。
　　司法行政權作為培育社會自治、維護公民權利、促進民主法治的公權力，從權力屬性上看，司法行政權的特殊性決定了它在加強與創新社會管理中不可替代的地位。所謂社會管理，就是把社會看作一個有機整體，通過運用計劃、溝通、控制、指導等手段，使社會系統協調有序、良性運行的過程。［7］加強與創新社會管理的邏輯起點是將社會作為獨立的有機整體，這一點與我們前文將社會作為獨立的結構化體系具有同樣的法哲學蘊含。中國特色社會主義社會管理的客體即為此獨立的、結構化的社會系統；主體則是黨委、政府、社會組織和公眾。在一定程度上而言，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的中國特色社會主義社會管理格局，就是以黨委領導為核心，國家公權力、社會權力、公民權在“社會”系統中相互聯系、相互制衡而辯證統一社會主義初級階段實踐的過程。法治是社會系統良好運作的保障。橫向對比各機關，司法行政機關具有在社會管理中非常特別的地位：靜態上，它具有依法治理等職能與濃郁的準司法色彩，是社會主義法治建設的重要力量；動態上，它履行著刑罰執行、培育社會自治等職能，是公權力、社會權力與公民權利相互聯系、消長交融的一個平臺。可見，相比其他司法工作與一般行政管理工作，司法行政權力屬性上的特性決定了它在社會管理體系中的獨特地位。從某種意義上講，司法行政機關甚至可以說是建設中國特色社會管理體系的前沿陣地，是改革一元化傳統社會管理體制、構建中國特色新體系過程中各種問題集中體現的微觀平臺。這也正是司法行政機關對于加強與創新社會管理的特殊意義所在。近年來，司法行政工作在社區矯正、人民調解、法制宣傳等職能作用中對推進社會管理創新做出的成效，已經鮮明地說明我國司法行政工作能夠在其重要位置上發揮其應用作用。
　　
　　
　　三、立足司法行政權本質，充分發揮司法行政職能作用，推進中國特色社會主義管理體系建設
　　
　　30多年來，司法行政工作取得了巨大成績，但是在社會管理方面仍然存在著一些問題，它們既有來自整個社會建設與經濟建設之間不協調的因素，也有來自司法行政工作自身發展中的一些不良因素。這些問題在各條線工作中具有不同的表現形式，我們不再一一枚舉。筆者認為，透過復雜的問題表象，社會管理上的不足主要為以下三點：一是從公權的角度看，在履行行政管理職權時，存在“越位”、“缺位”以及權力運作效率低、不通暢的問題；二是從自治權的角度看，在培育與發展社會民主自治中，存在方法單一、力度不準、重點不突出，社會力量參與效能偏低等問題；三是從公民權的角度看，在維護公民合法權益、促進社會和諧中，存在過多地重視形式和諧，而忽視和諧理念的內在價值追求，多為“授”而少為“育”，缺乏對公民意識與公民文化的培育。而這三點歸結于根本，即為社會主義初級階段建設中國特色社會管理體系的需求迅速增長與司法行政工作科學發展相對滯后之間的矛盾。這是基本矛盾，是司法行政工作加強與創新社會管理的根本問題。離開了這一矛盾單純談經濟社會發展新變化、談服務大局、服務群眾的價值追求，是虛空的、缺乏針對性與實效性的；離開這一矛盾單純談某條線的缺陷與不足，談某階段的創新，是凌亂的、缺乏系統性與根本性的。只有真正解決司法行政在社會管理中的基本問題，才能在加強與創新社會管理的戰略舉措中有所作為。
　　在準確把握司法行政權本質屬性的基礎上，筆者認為，破解司法行政工作推進社會管理創新中的基本問題，促進建設健全中國特色社會主義管理體系，必須重點處理好以下幾種關系：
　　一是正確處理行政管理與社會自治之間的關系。我國社會管理格局中的很多問題都與公民社會的發展狀況密切相關。如前述，司法行政機關管理中交織著行政管理權與直接培育社會自治的職權，比較典型的是“兩結合”律師管理體制、人民調解管理制度等。眾所周知，“兩結合”的關鍵性就是正確處理好律師行政管理與律師協會自治之間的關系。對律師業的行政管理不能“事事過問、處處設卡”，將律協架空、架虛，如此就是我國律師業發展的退步。同樣，律協自治也不是放棄律師業的行政管理，司法行政機關應當關注律師業發展的政治性、方向性與原則性問題，及時加以有效的指導與規范。筆者認為，律師行業自治不等于律師自治，司法行政機關應當加強律師懲罰機制的創新，在充分尊重律師行業自治的基礎上，探索具有中國特色的律師獎懲措施，切實發揮律師作為社會主義法律職業者在社會主義法治建設中的作用。人民調解是具有中國特色的自治組織。司法行政機關對于人民調解工作的管理活動充滿著社會權力色彩。以完善管理體制推動人民調解工作深入發展，不能僅限于隊伍、設施與機制銜接上，而且還要注重在調解工作中倡導和諧理念，培育尚和諧、重和諧的社會風尚，努力促進社會主義和諧文化的發展。
　　二是正確處理“懲罰”與“教育”之間的關系。司法行政機關承擔著監獄與社區矯正的刑罰執行職能，這是公權力，具有神圣性與剛性。這種剛性的兩個基本方面即為懲罰與教育，兩者之間的關系可以上溯到報應刑與目的刑之間的論證，觸及的是寬嚴相濟刑事政策的基本內核。保障懲罰與教育的有效性是監獄與社區矯正等刑罰執行職能管理體制創新的基本出發點。在加強與創新管理中，過于偏重一方面或其他之外的內容，都是需要警惕的。以社區矯正為例，幫扶工作職能從根本上是從教育矯正派生的，是為了服務、促進服刑人員的再社會化，在此方面的管理創新，不能喧賓奪主而淡化了社區刑罰執行的本質所在。
　　三是正確處理公權執行與社會力量參與之間的關系。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，就必定要處理好行政權力執行與社會力量之間的關系。承前文所論，這對于司法行政來講尤為重要。以安置幫教與社區矯正為例。某種意義上講，安置幫教包含著“控、幫、教”三個字，而辯證地看，“幫”與“教”也是一種社會控制。它既是對服刑人員服刑期間社會化效果的承接，也是對行為人在社會中面對眾多消極因素與積極因素的“幫”與“教”。筆者認為，不論是從“幫”的角度還是從“教”的角度，加強與創新安置幫教工作必須把牢基本點——充分依靠社會力量、建立行為人的和諧社會關系，確保行為人的再社會化進程。廣泛依靠社會力量對于社區矯正工作更為重要，是社區矯正工作的基本特征與優勢所在。加強與創新管理方式，要在社會力量參與的理念上下功夫，加大對社區矯正工作內在價值的宣傳力度，增強廣大群眾對服刑人員行為性質的科學認識；要在社會力量參與能力上下功夫，依據社會志愿者可參與的時間與次數適當進行分類管理；對于相對長期性的志愿者，要進行相關知識與矯正技術輔導，切實提高社會志愿者的工作能力；要在考評機制上下功夫，結合各地社會組織發展狀況，設立科學的考評指標體系，督導各地司法行政機關發動、吸收、依靠社會力量推進社區矯正工作。
　　四是正確處理法制宣傳與依法治理之間的關系。在經歷了二十多年的普法歷程之后，全民法律意識顯著增強，社會主義法律體系基本形成，社會管理法治化水平顯著提高。此時，法制宣傳與依法治理的更為深層次的目標即是培育公民意識。著名學者朱學勤曾指出：“公民意識是近代憲政的產物。它有兩層含義，當民眾直接面對政府權力運作時，它是民眾對于這一權力公共性質的認可和監督；當民眾側身面對公共領域時，它是對公共利益的自覺維護與積極參與。因此，公民意識首先姓‘公’，而不是姓‘私’，它是在權力成為公共用品，以及在政府與私人事務之間出現公共領域之后的產物，至少不會產生在這兩者之前。此前民間如有意識，只能是諸多‘私’人意識的集合……在中國，這樣的‘私’人集合狀態有一個十分自然的名稱，就叫‘老百姓’。‘老百姓意識’當然不是近代意義的‘公民意識’”。［8］可見，公民意識是法制宣傳與依法治理的共同重點。我們必須處理好兩項任務的統籌協調，依靠科技創新手段，依靠重點帶動全局，依靠服務強陣地，探索培育公民意識的新機制，切實提高社會管理的法治化水平。
　　
　　參考文獻：
　　［1］劉武俊.司法行政權的界說極其合理配置［J］.理