突發環境事件的公眾參與機制研究

　　作者簡介：楊方（1978- ），女，江蘇東臺人，南京大學社會學院博士研究生，河海大學公共管理學院講師，主要研究方向為環境社會學。
　　摘 要：公眾參與社會管理是當今社會的發展趨勢。為了保證公眾的有效參與，需要將公眾參與制度化，建立和完善公眾參與機制，包括決策介入機制、檢舉監督機制、信息交流機制、沖突協調機制和自救互助機制。為此，需要完善法規體系，轉變政府治理理念，加強宣傳教育，增強公眾參與意識和參與能力。
　　關鍵詞：突發環境事件；公眾參與；公眾參與機制
　　中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0178-04
　　
　　隨著全球化和信息化，我們正在進入一個不同于傳統社會的“風險社會”，社會突發性危機的“不確定性”、“不可預見性”、“迅速擴散性”都日益增強。［1］道格拉斯和韋達夫斯基在《風險與文化：論環境和技術危險的選擇》一書中指出：“人們對物質世界的信任變成了懷疑，過去作為安全源泉的科學和技術，現在成為風險的源泉”。［2］在諸多現代社會風險中，環境破壞的風險逐漸得到了更多的重視。探索研究突發環境事件中的公眾參與機制，對于應對近年來頻發的突發環境事件具有十分重要的意義。
　　
　　一、環境事件中的公眾參與
　　
　　在環境問題領域，公眾參與(Public Participation)思想最早出現在環境影響評價(EIA)領域。世界銀行認為“參與”是一個過程，通過這一過程，利益相關者可以共同影響并控制發展的導向、決策權和他們所控制的資源。在國際發展文獻中，有眾多學者對“參與”進行了界定。斯維爾和科波克（Swell & Coppock，1977）認為，公眾參與指的是通過一系列的正規及非正規的機制直接使公眾介入決策。卡恩等人（Cahn & Passeff，1971；Pearse & Stiefel，1979）則強調參與的分權性質，指出參與是窮人或其他權力貧乏的弱勢群體為了增加其對資源及管理部門的控制權而對權力進行再分配的過程。［3］
　　在突發環境事件中，公眾參與既是公眾分享權力、介入決策的過程，也是公眾承擔社會責任，與行政管理主體共同應對危機的過程。公眾參與是在特定政策制度和法律法規的框架之下，公眾個別地或有組織地協助政府部門應對突發事件，開展互助自救活動，促進受影響地區及居民恢復生產、生活的過程。在這一過程中，公眾借由參與決策制定、監督政策執行等，表達和實現自身利益訴求。
　　廣義上，公眾參與指涉一切社會公眾，其參與活動與過程主要依托于各類民間環保組織（ENGO）。狹義上，突發事件中的公眾參與僅指受特定事件影響的公眾的參與過程。現有的關于突發事件的研究中公眾常常被置于客體的位置，作為突發事件中需要安撫或控制的對象存在，忽視了公眾應對突發事件的主觀能動作用。而環境領域關于公眾參與的研究也主要側重于研究日常狀態下公眾對于環境保護的作用與貢獻，對于公眾在突發事件危機應對中的作用發揮尚未引起足夠重視。因此，本文主要研究狹義上的公眾參與，即在突發環境事件中，受影響公眾在事件應對與處理過程中如何進行參與并發揮作用。
　　
　　二、建立公眾參與機制的重要意義
　　
　　突發事件應對屬于政府應急管理的范疇。在風險社會中，政府應急管理模式及策略選擇的基本方向之一，就是政府扶植社會力量，與社會力量一起作為應急管理主體。［4］解決環境問題，在不斷發展新技術的同時，更應把握環境問題的社會性，重視公眾參與解決環境問題的必要性和重要性。［5］
　　參與應對突發事件是法律賦予公民的權利與義務。《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條第二