完善農村公共產品供給機制 提高基層政府社會管理能力

　　作者簡介：張蘊萍（1974- ），女，山東聊城人，中共山東省委黨校《理論學刊》編輯部編輯、講師，主要研究方向為制度經濟學和產業經濟學。
　　摘 要：加強和創新社會管理，是當前和今后一個時期的重要工作。其中，為農村社會提供基本而有保障的公共產品，是提高和創新社會管理、統籌城鄉經濟發展的重要任務之一，而優化農村公共產品供給結構，則是目前我國各級政府亟待解決的緊要問題之一。
　　關鍵詞：社會管理能力；農村公共產品；供給結構
　　中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0182-03
　　
　　2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，就如何提高社會管理能力提出了八項重點工作，強調把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作。由于公共產品在農村基礎資源配置中的重要地位，決定了完善農村公共產品供給是當前及今后一個時期提高各級政府社會管理能力的一項重要工作。
　　
　　一、問題的提出
　　
　　社會管理是指在一定共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程。社會管理的目標是實現社會公平、公正以及社會效率，社會管理的對象是社會事業、社會事務和社會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，它們通過綜合決策建立社會管理模式［1］。重要的是，社會管理是建立在一定的共同價值基礎上的。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。而為農村社會提供基本而有保障的公共產品是完成社會管理基本任務的一條有效途徑。其中，完善農村公共產品供給結構是我國社會主義市場經濟改革亟待解決的深層次問題。所謂農村公共產品，就是指滿足農村地區農業、農村或農民生產、生活共同需要的產品或服務。農村公共產品大體可分為兩類:一類是生產性公共產品，主要包括水利灌溉、道路運輸、電力供應、農技推廣、病蟲害防治等;一類是非生產性公共產品，主要包括教育文化、醫療衛生、社會保障、行政服務、社會治安等［2］。
　　農村公共產品供給機制是農村經濟社會發展的重要基礎和保障。當前，我國農村公共產品供給處于失衡狀態，尤其是取消農業稅政策后，農村公共產品的供給失衡問題更加突出，具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全，如醫療衛生條件差、教育落后、農民缺乏社會保障、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏給農業和農村發展帶來了負面影響，制約了農村消費需求的提高，也影響了農村經濟的可持續發展。通過完善農村公共產品的供給體制建設，解決農村稅費改革后更加突出的公共產品供給矛盾，對于推動城鄉社會和諧發展，促進社會主義新農村建設，提高基層政府社會管理能力具有重要的現實意義。
　　
　　二、農村公共產品供給制度存在的突出問題
　　
　　“自上而下”決策體制忽視了農民的真實需求，影響農村公共產品供給的透明性、責任性。在農村公共產品的供給中存在著“雙重”的委托代理關系。首先，鄉鎮政府是農村公共產品供給或者生產的直接代理人。村民是公共產品供給或者生產的委托人，同時也是成本承擔者和需求主體，但是由于村民自身的弱勢地位，盡管人數眾多，但因信息不對稱以及缺乏組織等原因，很難通過有效的監督和激勵機制約束政府的行為。政府具體提供什么樣的公共產品，提供多少，通過什么渠道提供，都是政府的一廂情愿，農民成了局外人。同時，在壓力型行政體制下，上級行政機關制定各種經濟指標和社會發展任務，用行政命令手段，由上而下，層層分解，并且把這些指標和任務的完成情況作為評價、考核下級行政官員的標準，據此對官員進行升遷或貶職。在這種行政體制下，產生了第二重代理關系，即作為第一重代理人的基層政府只對上級政府（委托人）負責。“自上而下”決策體制導致公共產品供給只是政府或者上級政府偏好的反映。突出表現在：政府熱衷于供給見效快、易顯政績的短期公共產品，不愿提供一些見效慢，具有戰略性的公共產品；熱衷于看得見、摸得者的“硬”公共產品，不愿提供農業科技推廣、農業信息系統等“軟”公共產品。
　　決策機制的個別領導獨斷、監督缺失影響了公共產品供給的有效和廉潔。鄉鎮政府的決策體制以黨委書記為中心，而我國《憲法》規定的作為鄉鎮最高權力機關的鄉鎮人民代表大會在決策體制中被邊緣化，由此造成農村社區權力高度集中于政府，政府的權力又過分集中于黨的機構，缺乏相應的約束和權力制衡機制，從而造成政企不分、政事不分和政社不分，機構重疊、人員不斷膨脹、辦事程序復雜、人浮于事、運行效率低下，鄉村公共產品供給嚴重缺乏效率。
　　政府職責劃分模糊，影響了公共產品供給的法治性。在農村公共產品政府供給主體中，中央政府、地方政府以及鄉鎮政府與村民委員會之間由于職責不清，分工不明，造成農村公共產品供給過程中的職能混亂。地方各級人民代表大會和組織法規定：地方各級政府的職能是“執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，但具體責任和任務并沒有明確。由此，帶來各級政府之間在農村公共產品供給中相互推諉，越位、錯位等現象時有發生。譬如，農村義務教育、民兵訓練、計劃生育等屬于全國性的公共產品應由中央政府提供，但是中央政府可以強制性下派到地方，地方政府再下派到鄉鎮政府，甚至村民委員會，最終由農民來承擔。村民委員會本身是農民自治組織，但是村委會組織法規定，村委會要接受鄉鎮政府的指導和幫助，協助鄉鎮政府工作。各級政府在農村公共產品供給中職責不清，分工不明，一方面由于上級政府的缺位，鄉鎮政府承擔著與其財力極不相稱的職責，支出負擔沉重；另一方面政府職能寬泛，帶來政府機構設置過多、人員臃腫，部門間職責邊界重疊模糊，嚴重影響了公共產品供給的效率和法治性。
　　城鄉分割的“二元”供給體制影響了社會公平性。城市公共產品提供一直由國家財政負擔，而農村公共產品供給主要由農民自己解決，這種“城鄉分治”使公共產品供給嚴重缺乏“公平性”。據統計，全國83%的村莊不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農村用電電壓不穩、電價偏高（平均為城鎮電價的2倍以上）；盡管有93%的村能接受電視信號，但信號微弱；占全國人口70%的農村只占有全國20%的醫療資源，而占全國人口30%的城市卻占有全國80%的醫療資源。此外，農村的現代社會保障制度幾乎還是空白，農民缺乏最基本的安全保障網。城鄉分割的“二元供給體制”是導致農村公共產品供給短缺、城鄉差距擴大的重要原因，它惡化了“三農”問題，影響了農民奔小康的步伐。
　　管理、監督機制缺失影響了公共產品供給的參與性、回應性以及有效性。在現有的農村公共產品供給制度下，農民被排除在公共產品供給的決策、管理、監督體制之外，沒有把農村公共產品最大受益群體的積極性調動起來，結果無法形成對公共產品供給的有效監督和管理機制。同時，由于信息不對稱、預算不完整和行政體制改革的滯后，農村公共資源在使用過程中往往被挪用，公共資源不能實現優化配置，從而影響了公共產品供給的有效性、回應性和參與性。
　　單一政府供給主體影響了公共產品供給的有效性。我國政府長期壟斷農村公共產品供給的體制使非政府組織（私人組織和非營利性組織等）發展滯緩，嚴重影響了公共產品供給的效率。X非效率理論（萊本斯坦，1996）認為，追求成本最小只是競爭市場條件下廠商的行為特征，而不是那種沒有壓力下壟斷廠商的行為特征。受行政力量庇護的壟斷者可能喪失追求成本最小化和利潤最大化的動力，從而導致了X非效率產生。政府壟斷公共產品供給機制不僅造成公共產品供給質量低下、資源浪費，而且剝奪了農民對公共產品多樣化需求，導致農民公共福利水平的降低。
　　
　　
　　三、化解農村公共產品供給制度缺陷，提高基層政府社會管理能力的對策建議
　　
　　建立城鄉統籌的公共產品供給制度。從農村公共產品供給中政府的缺位的歷史原因分析，它與我國工業化初期所形成的“工業優先”、“城市偏向”、城鄉分割“二元化”體制直接相關。因而，必須從根本上轉變“重工輕農”、“重城輕鄉”的傳統發展觀念，樹立以人為本、城鄉統籌和全面協調可持續“公平”發展觀。政府需要在“城鄉統籌發展戰略”理念指導下，按照公共產品特性、國家經濟發展水平以及區域經濟發展水平，在統籌城鄉公共產品供給上應區分三個層次：一是對影響整個國家的發展戰略以及整體國民福利的公共產品，中央政府有責任實現全國性城鄉公共產品的統籌供給；二是影響區域經濟發展水平和國民福利的公共產品，區域政府（省級）有責任實現區域內部公共產品的城鄉統籌供給；三是影響地方經濟發展水平和國民福利的公共產品，地方政府有責任實現地方性公共產品的城鄉統籌供給。從科學發展觀指導下的和諧社會構建視角出發，政府應立足我國經濟發展水平的現實基礎，統籌城鄉公共產品的內容和范圍，逐步由小到大，直至實現城鄉公共產品供給水平的均等化、公平化。
　　進一步明確和規范政府之間在農村公共產品供給中的職責。我國法律對政府職責和權利的界定模糊，是造成當前政府之間在農村公共產品供給過程的缺位、越位、錯位的根本原因。應當借鑒其他國家對政府之間職責界定的相關法律，進一步完善我國政府行為組織法，構建服務型政府，提高政府在農村公共產品供給決策的合法性、透明度、回應性、廉潔和公正程度等。在明確政府之間職責的基礎上，理順政府間的轉移支付關系，建立省際以及省內兩個層次的農村公共產品供給財政均等化機制。在省際財政均等化機制建設方面，完善中央對省的專項轉移支付；在省內財政均等化機制建設方面，制定全省最低或統一的農村公共服務支出標準，并允許財政強縣（市）增加農村公共產品供給，同時，對低于公共產品供給標準的縣（市），增加公共產品供給的轉移支付。
　　優化農村公共產品供給主體的結構，形成以政府為主導，私人組織、非營利機構等多元主體參與的多層次公共產品供給體系。政府在農村公共產品供給中，不僅承擔著義不容辭的供給責任，而且還承擔著引導和調動其他供給主體參與公共產品供給責任。尤其在我國目前非營利性組織發展水平偏低的情況下，各級政府應通過精心策劃和宣傳，輔之以補貼、獎勵、優惠貸款等政策，引導、支持、鼓勵其他社會組織和個人積極參與農村公共產品的供給。同時，做好非政府組織公共產品供給的產權界定服務，確保非政府組織供給公共產品的合法收益。只有產權關系明晰，形成非政府組織供給公共產品的激勵機制，農村公共產品多元化供給主體結構才能有效建立。
　　引入農村公共產品需求談判制度，提高農民組織化程度。農民弱勢群體地位的成因是農民自身的分散性和缺乏組織性，要改變這一現狀就必須提高農民自身的組織化程度。因而，必須大力發展能表達農民利益的非營利性組織等，使農民具有能代表自身利益的組織機構，增強談判力量。要破除農村公共產品“自上而下”的決策體制，引入公共產品供給與需求的民主談判制度。農民對公共產品的需求意愿可以通過：一是定期村民代表大會對公共產品供給的“一事一議”程序直接表達；二是村集體代表、農民協會或者自發團體參與鄉鎮一級代表大會進行間接表達。無論直接表達還是間接表達機制，實際上是形成代表農民利益的需求主體與公共產品的供給主體進行民主談判，從而達成反映雙方利益均衡的約束機制，以此來保證農村公共產品供給與需求的一致性，最大限度的利用公共資源或公共產品。
　　加快建立農村自主治理的村民自治組織。目前，我國村民自治還不是完全意義上的自治，村民委員會仍然只是鄉鎮政府的準行政組織，其意愿還不能代表廣大農民的切身利益，而仍然是政府官員的意志。要使村民自治組織在農村公共產品供給中發揮主導作用，就必須對現行的行政體制進行改革，同時探索和完善村民自治實現的多種形式，充分調動農民參與公共產品供給的積極性、主動性和創造性，使農民能真正成為農村公共產品供給的參與者、管理者、受益者和監督者。這樣，農村公共產品供給才能走向理想、健康之路。
　　
　　參考文獻：
　　［1］丁元竹.中國社會管理的理論建構［J］.學術月刊，2008（2）.
　　［2］黃利會.我國農村生產性公共產品的供給效果及政策保障機制研究［D］.武漢：華中農業大學，2009.
　　責任編輯：黃 杰