國外天然氣產業政府規制的實踐及啟示

　　摘 要： 天然氣作為未來能源使用中最具發展潛力的能源之一，在國家經濟發展中扮演著重要的角色，其規制問題將直接影響到天然氣資源的配置效率。本文主要介紹英美天然氣產業政府規制的實踐和經驗并提出了對我國天然氣產業政府規制改革的若干啟示。
　　關鍵詞： 英美 天然氣產業 政府規制 啟示
　　
　　當前以煤炭、石油為主的能源結構帶來全球性能源環境問題，天然氣作為一種清潔、高效的綠色能源，將在國家經濟發展中扮演越發重要的角色，其規制問題將直接影響到天然氣資源的配置效率。我國天然氣產業仍有很多問題，使得我國的天然氣資源無法得到充分利用和合理配置。在日益激烈的國際能源競爭中，為解決天然氣使用效率問題，運用有效的規制手段顯得尤為重要。因此借鑒英美經驗對研究我國天然氣產業的政府規制改革的新路徑有很強的現實意義。
　　一、天然氣產業實施政府規制的必要性
　　在政府管制理論中，實施政府規制的依據有三點，即產業的自然壟斷性、產品的公共性和外部性，而其中產業的自然壟斷性尤為重要。從整體上看，天然氣產業屬于競爭性產業，但從其具體業務環節來看，部分業務環節又具有自然壟斷性質。因此，天然氣產業既不屬于純粹的自然壟斷性產業，也不屬于純粹的競爭性產業。自然壟斷性產業的產業特點決定了僅僅靠市場力量不能滿足社會的需要，無法實現資源的最優配置，這就需要政府進行規制。自然壟斷產業的定價存在價格和物品相背離的現象，需要政府對其進行價格規制，以保證社會分配的公平；自然壟斷產業存在著效率和產出不均衡的現象，需要政府規制以保證一家有效率的廠商來進行獨家生產經營，從而維護自然壟斷獨有的特性，促進資源配置最大效率化；自然壟斷產業同時也存在嚴重的信息不對稱現象，需要政府介入來保證消費者能得到公平的價格和服務。為確保天然氣行業在勘探、開發、生產、銷售、使用等環節的合理、科學和可持續發展，政府必然要進行規制、引導。
　　二、英國天然氣產業政府規制的實踐
　　1.從嚴格管制到放松管制。
　　1979年以前，英國政府對天然氣產業進行嚴格管制，全國的天然氣由英國天然氣總署管轄，生產由其批準，銷售由其壟斷。1979年后，開始將天然氣產業從國有化的壟斷型引導為市場型，英國政府制定了一系列法律法規，天然氣產業進行了大規模產業結構重組。1986年底，根據新的私有化政策，政府在倫敦證券交易所公開出售國家天然氣公司的資產。在這個過程中，政府更多的扮演制定政策的角色而不是執行者的角色。目前，對天然氣產業的規制，政府主要集中于價格規制，特別是輸氣價格和儲氣價格，而生產和銷售等環節都由市場自動調節。
　　2.管制內容全面。
　　英國政府對天然氣的管制主要通過天然氣供應辦公室進行。該辦公室控制英國輸氣公司的輸氣價格和天然氣儲氣價格，負責核發天然氣供應商、承運商和管道經營商的營業執照，逐年審核、監督其遵守天然氣的有關法規，審批天然氣管道建設的有關項目，建立消費服務標準，監控天然氣產銷動態，受理天然氣用戶投訴，對天然氣的質量和熱質實施強制監管，對氣表批準和蓋印、測試有爭議的氣表提供技術咨詢。
　　3.依照法律法規合理監管。
　　英國政府于1986年發布了天然氣法，設立了天然氣管制機構——天然氣供應辦公室，明確了天然氣供應辦公室的職能作用。這就限制了壟斷行為，培育了競爭性的天然氣市場，保護天然氣消費者的合法利益，同時促進天然氣產業的發展。在1995年時英國又對天然氣法進行了修訂，其中強化了管制機構的部分職能。目前，天然氣供應辦公室與英國電力辦公室合并組成英國天然氣和電力市場辦公室，雖機構體制發生變化但其職能方向總體未變。
　　4.管制有法可依。
　　英國政府為實現天然氣市場的有效管理，相繼頒布了《1948年燃氣法案》、《1964年大陸架法案》，1972年版、1986年版和1995年版的《天然氣法案》，《2000年公用事業法案》，以及其他諸多配套法規條例?？梢?，這些西方國家對天然氣行業的規制是在清晰、透明和操作性強的法律框架下依法進行的，使其規制行為具有法律效力和規范性。
　　三、美國天然氣產業政府規制的實踐
　　1.從自由發展到嚴格管制，再到放寬管制。
　　1938年以前，政府對天然氣產業的管制范圍不大，只有少數幾個州并且沒有聯邦的統一管制。1938年國會通過了《天然氣法案》（NGA），并成立了美國聯邦動力委員會，對州際輸氣公司的管道服務及其費率實施管制，從而實現了從聯邦層面加強了對天然氣產業的管制。嚴格管制導致了天然氣市場的混亂并且嚴重制約和阻礙了美國天然氣產業的健全發展，1978年的頒布的《天然氣政策法》（NGPA）和《發電廠和工業燃料使用法案》逐步解除了對天然氣進口價格的管制。80、90年代美國政府出臺的一系列政策對天然氣的價格控制逐步放開，解除了對天然氣嚴格的管制，最終達到使天然氣產業完全市場化的目的。
　　2.政府規制內容涉及面廣。
　　美國對天然氣產業的規制，無論是生產環節還是消費環節都進行了規制。其中，對價格的規制尤為嚴格，具體涉及管線建設，管線經營，銷售協議，銷售、運輸及儲存服務的收費、價格、稅收、會計制度等活動。70年代的價格雙軌制導致了天然氣市場的產品短缺和混亂的經營秩序，影響了天然氣產業的發展。80年代以后隨著對價格管制的逐步取消，從而促使天然氣市場的供需平衡。
　　3.立法決策職能與行政職能相分離。
　　雖然美國政府油氣管理部門相對分散，但部門內部在職能、機構設置、經費來源、管理方法等方面將政策制定與貫徹執行相對分離。如能源部內單設相對獨立負責執行政策的監管機構——美國能源監管委員會，運輸部內單設相對獨責執行政策的監管機構——管道安全辦公室，等等。
　　4.成立獨立的監管機構。
　　在聯邦層次上，能源部下設的聯邦能源監管委員會（簡稱FERC）是一個獨立的能源監管機構，它主要負責能源監管政策的制定和執行，并且具有一定的司法審判職能。在地方州政府這一層次上，由于州政府的天然氣管理權較大，且聯邦監督機構只監管州際間、國際間的天然氣事務，所以各州內部的天然氣產業很容易產生壟斷等矛盾，因此美國尤其注重地方監督機構在天然氣產業中發揮的作用。監管體制獨立、客觀、透明，可以為所有利益方接受，監管內容僅僅是：國有資源勘探開發的準入；在油氣資源開發中避免浪費；健康、安全及自然環境保護；在自然壟斷領域防止濫用優勢地位。政府對天然氣的價格、運輸，以及天然氣生產和交易都不作限制，市場運行主要依靠合同和相關的法律。
　　5.管制有法可依。
　　縱觀美國天然氣產業的發展歷程，可以發現天然氣的專門立法是根據天然氣產業上、中、下游不同的特點而分別進行立法的。在上游領域主要是天然氣的勘探及開發業務，其調整法律如下：《礦產租賃法1920》、《礦產租賃法修正案1935》和《聯邦陸上石油天然氣租賃法修正案1987》。在中下游領域主要是天然氣的管道運輸和銷售業務，其調整法律主要有《聯邦動力法1920》、《公用事業控股公司法1935》（簡稱PUHCA）、《國家天然氣法1938》，等等。由此可見美國對天然氣產業的監管建立在清晰可見、實際操作性強的法律框架下，因而十分有效。
　　四、英美政府規制實踐對我國天然氣產業政府規制改革的啟示
　　天然氣產業的部分業務環節具有自然壟斷的特點，是每個國家的政治、經濟命脈。因此一般受到政府規制，其發展歷程一直伴隨著政府的規制。英美天然氣產業發展到現在已有一百多年，具有一定的歷史基礎，且在發展過程中逐漸形成了較為成熟的管理模式和規制經驗，并且隨著天然氣產業的發展，逐步放松了對天然氣產業的規制。目前，我國的天然氣產業正處于茁壯成長時期，借鑒發達國家的先進經驗和教訓，協調政府行為和市場行為，以促進我國天然氣行業的健康發展是十分必要的。
　　
　　1.放松規制是天然氣產業政府規制改革的新方向。
　　從美英發達國家天然氣產業的發展歷程看，規制的發展大多都是從全面管制過渡到放松管制，最后實行完全競爭。由此看來，這是天然氣產業發展方向的必然選擇。我國的天然氣工業還處于發展初期，天然氣工業的基礎設施建設薄弱，天然氣市場規模較小，主干運輸管道網絡還未形成，絕大部分地區靠單管線、單氣源供應，還沒有形成全面放開競爭的條件。但我們可以借鑒國際上對天然氣工業進行政府管制的經驗，對天然氣工業進行改革和調整。具體來說，首先要加快天然氣勘探開發市場的開放，允許非國有公司進入天然氣生產領域，有條件地對國外開放現有區塊，以迅速擴大我國的天然氣產量，并考慮引入進口天然氣，以形成一定競爭性的供方格局；其次，要加快天然氣長輸管道的建設，形成以管道為基礎的區域性天然氣市場，最終建成全國聯網的輸氣管網，并且將管輸業務從目前的石油公司中分離出來，成立多家獨立的管道公司，形成一定競爭性格局，并向市場提供無差別的服務；再次，對于最終用戶，政府從稅收、環境等方面立法，大力培育天然氣市場，以加快天然氣的消費，加快市場的發育。通過放松管制，引入競爭，從根本上為天然氣定價機制的完善打下良好的基礎。
　　2.設立相對獨立的監管機構。
　　監管機構是保證貫徹執行政府相關政策的行政監督部門和技術監督部門。監管機構主要是調節企業的外部關系，對資源、技術、市場、服務等業務活動實施監督與服務，在特定的專業領域中體現政府政策，貫徹有關法規，維護市場公平，促進行業發展、保證國家利益。在法律法規的基礎上建立天然氣產業監管機構，該機構可以獨立行使法律授予的各項權利，操作實現了公開和透明。美國和英國兩國的天然氣產業監管機構都是由議會和國會討論設立，并規定其監管范圍和職權，然后由政府（首腦或有關部門）任命其領導人，負責組建該監管機構，監管機構都具有相對獨立性。其獨立性主要體現在監管機構雖都是依法設立，隸屬于政府，但都相對獨立于政府部門。美國的天然氣監管機構即聯邦能源監管委員會由立法機構批準設立，是一個獨立的能源監管機構，具有司法審判功能，獨立于政府，委員會的主要職責是依法監管全美天然氣產業、電力設施、水電項目和輸油輸氣管道。英國政府根據《1986年天然氣法》，針對天然氣行業成立了專門的監管機構——天然氣供應辦公室（OFGAS），2000年根據《公用設施法》，英國天然氣供應辦公室和英國電力辦公室合并，組成新的監管機構——英國天然氣和電力市場辦公室（OFGEM）。該機構由議會批準設立，雖先后隸屬于能源部和貿易工業部，但依法享有獨立監管決策的權力。
　　3.建立健全相關的法律法規體系。
　　立法先行是英美天然氣產業規制的共同特征。賦予監管權力是通過立法機關頒布法律而得以保障的，通過監管立法，監管機構及其職責和監管的目標、內容、程序和方法等得以確定。兩國都相繼頒布了各種各樣的法律法規?？梢?，這些國家對天然氣產業的規制是在清晰、操作性強的法律框架下進行的。
　　總之，天然氣產業的發展是一個逐漸成熟并且漫長的過程。在發展的過程中，政府發揮著重要的作用并且政府對天然氣產業的規制應該隨著天然氣市場的逐漸成熟而相應地放松規制。因此借鑒發達國家的先進經驗和教訓，結合我國的實際情況，可以促進我國天然氣產業的蓬勃發展。
　　
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