政府公共政策過程中的知識源分析

　　摘 要： 知識經濟時代，政府公共政策對信息及知識的需求日益加大，政府公共政策知識化的實現需要借助知識管理這一新型管理模式。實施知識管理的首要步驟，就是認清政府公共政策過程中的知識源。本文通過分析認為政府公共政策過程中所需知識主要來源于三個方面：政府自身、專家團隊和廣大公眾，并在此基礎上提出拓展知識來源渠道的方法與對策。
　　關鍵詞： 政府公共政策 知識管理 知識源
　　
　　一、政府公共政策的知識化
　　隨著知識經濟時代的到來，“知識”逐漸取代“技術”、“資本”成為社會發展最重要的戰略資源。與此同時，一種新型管理模式——“知識管理”在這種背景下應運而生。作為一種新型的管理理論和管理方法，知識管理被廣泛應用于企業運營過程當中，并逐漸引起公共管理學界學者們的廣泛關注，公共管理理論者和實踐者均提倡要將知識管理應用于公共管理當中并積極倡導知識型政府的創立。知識型政府建設將更加注重通過知識的傳播、共享、創造和利用來推動政府創新、提升執政能力、改善公共服務，從而促進行政目標的實現和行政效率的提高。
　　公共政策是政府公共行政的主要手段和方式，它是政府為解決現實和潛在的社會問題而做出的社會決定和社會行為，是公共領域里的行為規范、準則或指南。［１］公共政策系統是由政策主體、政策客體和政策環境相互作用而構成的一個整體性、開放性和動態性的社會政治系統。公共政策的首要步驟政策便是主體對社會問題進行廣泛的了解，對目標團體、利益相關人進行深刻的認知，以及對社會政治、經濟、文化、法制等政策環境進行透徹的分析，在掌握各種與政策有關的數據和信息的條件下進行科學決策。這些數據和信息經過人的思維加以整理和分析，便成為幫助政府科學決策的重要知識。如何對這些知識進行管理，如何將這些知識融入到公共政策的制定、執行、評估、調整、終結等各個環節，是創建知識型政府、促進公共政策知識化的題中應有之意。
　　二、政府公共政策過程中的知識源
　　我黨早在上個世紀80年代就提出“決策科學化、民主化”的基本要求，1994年江澤民同志在黨的十四屆四中全會上指出：“要建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機構，逐步完善民主科學決策制度?！?997年黨的十五大提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”；2004年4月20日，國務院在出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中再一次明確提出：“要建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，實行依法決策、科學決策、民主決策。”可見，當前進一步完善政府行政決策機制的重點在于要在政策過程中，進一步增強政府與公眾、專家的互動關系，更多地從群眾中吸納意見和要求，從各領域專家中獲取更多的知識和經驗。因此，遵照黨中央和國務院的精神和指示，從知識的不同擁有主體這一角度出發，本文認為政府公共政策過程中的知識源主要來自以下三個方面。
　?。ㄒ唬┱咧黧w自身知識
　　公共政策主體是指在整個公共政策的運行周期中，在政策制定、實施與評估等階段對政策問題、政策過程、政策目標群體主動施加影響的人員。政策主體直接參與政策制定、執行、評估和監控，是數據、信息及知識的直接運用者。在我國，政府公共政策主體主要是各級政府部門和行政機關，而公務員是政策主體的基本個體。因此，各政府部門和行政機關內部所掌握的各種信息資源，以及政府部門內部公務人員自身所具有的經驗、知識和智慧等是政府公共政策過程中所需知識的首要來源。
　　據統計，政府部門掌握著80%以上的社會信息資源，是信息的最大生產者和發布者，因此，“政府部門內部信息網人員的知識交流以及各種政府信息知識數據庫是政府公共決策知識的主要來源”。［２］這些信息資源根據來源渠道不同可分為：（1）上級信息源，主要包括黨中央制定的路線、方針、政策、指令、指示；黨和國家領導人及上級主管部門負責人的帶有指導性意義的講話；上級黨政機關制定的政策性指令，印發的文件、報刊、簡報等內部刊物，等等。（2）平行信息源，包括同級部門的工作動態、工作措施、政策規定、經驗交流和情況通報，以及相互之間的批評、建議和要求，等等。（3）內部信息源，指各政府部門如人事部、組織部、財政部、紀檢委等在履職工作職責中形成的大量諸如文件、報告、情況反映、工作活動、統計報表等有用信息，供本部門領導參考以用于決策。（4）外部信息源，指與組織自身的職責和外部環境密切相關，如同級政府部門、司法部門和其他有關的社會組織在政治、經濟、文化、教育、科技等方面的新情況、新問題、新經驗、新成果等。（5）國際信息源，指來自國外的、與我國有關的世界政治、經濟的現狀與動向、國際市場信息、國外先進管理經驗、先進技術和重大科技成果等。［3］（p104-9）（6）組織成員個體隱性知識，即每個公務人員自身擁有的經驗、看法、觀點，包括感知、直覺、智慧，等等。政府部門正是通過對這些信息資源和個體隱性知識的開發和利用，才產生出具有更高質量、更高層次、更高水平的知識為政府決策所用，從而提高政策的科學化水平。
　?。ǘ＜?、學者的知識
　　專家、學者論證是政府公共政策制定的有效補充，是公共決策又一重要的智力資本。相比政府公務人員，專家、學者有著更加專業的知識背景。在遇到一些專業性強、涉及領域眾多，單靠政府決策主體不能提出有效解決方案的時候，就需要有各個領域的專家為決策者在處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面出謀劃策，提供最佳理論、方法和策略，他們的任務是進行“創造性”思維，生產出先進的思想和有效的知識提供給決策者所用。他們通過科學的方法和技術對問題進行分析論證，敏銳地發現政策問題的癥結所在，適宜地提供政策建議，從而幫助決策者科學決策。在我國，這些輔助政府科學決策的專家、學者主要集中在黨政國家機關下屬的發展研究中心或研究院，各級黨校及行政學院，以中科院和社科院為代表的各種科研院所，各大學院校，以及正在蓬勃發展的眾多民間咨詢研究機構當中，他們充分發揮了政府“外腦”的作用，為政府提供了充分的政策咨詢服務，提供了某些學術思想，提供了政策的評估信息，以確保政策科學化、民主化。
　　（三）社會公眾的知識
　　公共政策是公共政策主體為解決一定的社會問題或為達成一定目標而制定的社會規范，歸根到底，是為了實現公共利益、解決公共問題而制定的。胡錦濤同志指出：“群眾利益無小事。和諧社會建設，要從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，為群眾多辦好事、實事?！保郏矗葸@是我黨提出決策科學化和民主化深刻的政治與現實根源，也明確了廣大人民群眾的呼聲、意見、要求，以及各種反映社會形態的信息和知識是政府政策的另一個重要的知識來源途徑。廣泛吸收和聽取各類利益群體的意見，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，能夠幫助決策機構認清現實、發現問題，并能為解決問題提供現實依據，從而保障政策方案的科學性。
　　在我國，任何享有政治權利的公民都有權利直接或間接地參與關系到切身利益的公共事務的管理和公共決策活動，都可以向政府部門提出自己合理的意見和要求。除了公民個體之外，各種社會組織、團體等也都可以依法同政府部門進行溝通，表達自己的基本利益和特殊利益需求。如我們所熟知的八個民主黨派，軍隊，以及工、青、婦等群眾組織，還有文聯、科協、各種學會；各行業、社會集團，如教師、律師、企業家等組成的自治組織（如教師工會、律師協會、商會等），以及其他非政府組織如青年志愿者協會、環境友好協會，等等；此外，還有許多民間其他組織機構，如社區的社團組織，公益性學術與評論組織，具有營利性質的民營公交公司，房地產開發商，以及設計和中介公司，等等。
　　
　　三、拓展政府公共政策的知識來源渠道
　?。ㄒ唬┐蛟熘R型政府
　　1.建設知識型行政隊伍。
　　行政公務人員是整個行政組織的智力資本，也是政府公共政策的主導力量，他們的知識將被直接應用到決策當中，他們的知識能力將直接影響著決策水平，為此，必須打造一支高素質、知識化的公務員隊伍。這就要求，首先在招聘選拔公務員的過程中，要注重考查考生的知識和技能，錄用者除了需具備必要的政治理論和文化素養外，還需掌握一定的操作技能，并兼具較強的學習能力，能夠快速接受新知識、新技術、新理念，有能力不斷實現自我成長與發展；在安排崗位時還要注重使具有不同專業知識和經驗技能的人相互結合，從而促使整個行政隊伍知識結構和知識層次合理化。其次在工作過程中，政府可以向企業學習，借助項目小組、團隊合作等方式來完成工作。通過團隊的互動，通過設計具有激勵作用的考核機制，鼓勵公務員在工作中不斷學習新知識，并樂于同他人一起分享，使個體的隱性知識逐漸擴散到整個團隊，進而擴散到整個組織，從而實現知識的充分交流與共享，促使決策更加科學、高效。
　　2.打造知識型政務平臺。
　　所謂知識型政務平臺，是指以現代信息技術為支撐的由政府門戶網站、政府專用網站、政府知識倉庫、政府知識管理中心等構成的政府信息化工作平臺。當前，我國政府信息資源還不能實現全民共享，不能實現政府部門之間以及政府與公眾之間在信息和知識上的充分交流與轉換，因此必須盡快建立一個能夠保證全民知識共享的平臺，使政府門戶網站成為政府向社會公眾發布政務信息、提供公共服務、征詢政策建議的外部平臺；使政府專用網站成為政府層級之間、政府部門之間互通政策信息、傳達行政指令、協調行政活動的內部平臺；使政府知識倉庫成為政府內部兼備采集政策數據、傳輸政策信息、整合政策知識等多種功能的知識存儲平臺。［５］打造知識型政務平臺，有利于保障政府決策過程中的知識獲取與傳播渠道暢通，有利于將政府外部的知識轉化為政府自身的知識，提高政府自身的知識運用能力。
　?。ǘ┘訌妼＜覉F隊建設
　　1.營造多方論證格局。
　　為了使政策思路更加開闊，擁有更多選擇，政府在政策咨詢論證過程中，要多方聽取專家意見，營造多方論證格局，具體來說，應該做到：在重大決策咨詢論證時，要挑選具有不同知識結構和專業背景的專家或機構參與其中；要選取兩個以上的咨詢機構參與論證，對不同咨詢機構或專業人士提出的意見建議，應當一視同仁，不偏不倚，以公證客觀的態度進行權衡取舍，或加以補充綜合，最大限度地提高方案的完整性、科學性；決策時要保證至少有兩種或兩種以上的方案可供決策者選擇，而不只是一種，或者每種方案之下還要有一定的補充或替代方案，以應對復雜多變的客觀環境。由于不同人的知識結構不同，因此，在咨詢論證時，難免會出現不同的聲音，產生不同的意見，這是件好事，決策者不要限制、打壓，而應該歡迎、鼓勵。有比較才能有鑒別，經辯論才能出真理，只有通過這種多角度的、全方位的溝通，真理才能顯現，知識才能凝練，決策者才能制定出切實可行的、安全可靠的行動放案。
　　2.建立實虛結合的專家咨詢系統。
　　所謂“實”指的是具有組織實體，并且以一種常設的狀態存在的專家咨詢機構；而“虛”的專家咨詢機構則不是一個固定的實體，它是一個虛擬的、通過現代通信技術和信息技術（如計算機網絡、視頻等）把不同部門或者不同地區甚至不同國別的專家連接起來而組成的智囊組織。這個組織中的咨詢專家、顧問等并非“常駐”，而是根據不同決策、不同任務的不同需要組成臨時的專家咨詢組，針對某一問題、在一定時期進行科學論證。這種組織最大的優點是具有靈活性和彈性，可以根據任務的不同選擇不同的專家，并可跨越地域障礙，實現隨時溝通，顧問團的每一位成員無論身處哪里，只要能夠上互聯網即可為政府提供決策咨詢建議；此外它還具有不占編制、成本費用較低的優點，尤其是對人才缺乏的地區和部門，虛擬咨詢組織的建立就顯得更為重要。
　?。ㄈU大公眾參與程度
　　1.創建靈活多樣的民意反映渠道。
　　首先，要繼續完善人民代表大會制、政治協商制、信訪制等已有的制度化民意反映渠道，還要不斷探索更加靈活多樣的溝通方式，如開設聽證會，召開不同利益集團的座談會，設立領導接待日，聯合公安、民政、信訪、統計等部門，以及政策研究機構和新聞媒體定期進行民意測驗，開展群眾獻言征文活動等，深入了解社情民意，作為政府決策的第一信號。其次，要充分利用現代信息技術和通訊技術，創建信息化、數字化的民意反映平臺，如開通政府部門熱線電話、設立公共電子信箱、開辦網上市民論壇等，致力于實現政府與公眾交流的“全天候、零距離、低成本、高效率”。尤其是近年來，網絡媒體逐漸成為公共話語表達的平臺，一些官方網站開辦的如“政府在線”、“BBS”、“網民互動”，人民日報網絡版的“強國論壇”，新華社的“發展論壇”，等等，都逐漸吸引并集聚了眾多社會有識之士為國家的發展和社會的進步出謀劃策，幫助政府出主意、想辦法、反饋信息、集思廣益。2006年北京時間1月2日，美國權威機構發布了一項新的世界網站綜合排名，有一家網站在24小時內實現了驚人的飛躍：從第1720名，跨過900多個位次，升至第744名，一躍成為全球人氣指數第二的國家級政府網站，僅次于加拿大聯邦政府網。這家網站就是2006年元旦零時開通的中華人民共和國中央人民政府門戶網站。此網站是國務院和國務院各部門，以及各省、自治區、直轄市人民政府在國際互聯網上發布政務信息和提供在線服務的綜合平臺。“建設中國政府網，是推進政府管理方式創新，建設服務型政府的重要舉措，對于促進政務公開，改進公共服務，提高行政效能，便于公眾知情、參與和監督，具有重要意義”。［６］與傳統的信息交流途徑相比，這種較為直接的、人性化的、便利的、高效的現代信息交流方式更適應知識經濟和信息社會的發展要求，為政府決策開辟了新的信息和知識來源渠道，也代表了未來社會溝通的發展趨勢。
　　2.加強制度建設，保障公眾參與權利。
　　公眾參與制度的建立和完善是促使政策科學化、民主化的重要保障，為此，我們要盡快完善公眾參與的制度體系，建立具有多層次、多向度、更開放、更公平的社情民意反映制度。首先要進一步完善人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度等原有的民意反映制度，其次要進一步擴大社情民意征集范圍，完善社會通報制度、社會公示制度和公開辦事制度，對公示的定義、范圍、公示工作承辦的機構、公示的形式等作明確的規定，對重大社會事項、重大社會性事故、社會關注的熱點難點問題通過諸如新聞發布會等渠道，及時向社會公眾通報，增強政府與公眾之間的回應性。
　　此外，公共決策聽證制度也是公眾直接參與決策的一項重要制度，它是公共決策主體在決策過程中就政策動議、政策方案或政策效果依法直接聽取有關團體、專家學者特別是與該決策有利害關系的當事人意見的一種程序規定。還有民意測驗制度、輿論調查制度等，它們都是擴大決策參與的重要途徑。而要完善這些制度，就要在內容和形式上下功夫。對需要向群眾征求意見的內容、范圍，代表、調查對象的選取和組織，時間安排，過程監督，有效認證等問題都要作詳細規定，力爭做到內容具體、代表廣泛、形式規范，實現政府與各階層、各利益團體的對話交流，既能維護群眾的合法權益，又能吸納廣大群眾為政府決策出謀劃策。總之，由于我國公眾參與還處于初始階段，因而我們必須加大制度的完備與健全工作，從公眾參與的機構、內容、形式、對象、程序、深度、職責、權力、監督保障等各個方面，制定更加具體、更切合實際的規章制度，切實做到有法可依、有章可循。
　　
　　參考文獻：
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　?。?］吳鵬.政府決策過程中的知識價值鏈［D］.南京大學信息管理系博士學位論文，2005，6.
　　［3］周曉英，王英瑋.政務信息管理［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.
　　［4］胡錦濤同志在青海考察工作結束時的講話.求是，2006，1.
　?。?］苗振國，孫萍.從學習型政府走向知識型政府［J］.科技管理研究，2008，8.
　　［6］資料來源：中國政府網，http：//www.gov.cn/ztzl/zfwkt/.
　　
　　指導老師：賽明明（中國礦業大學（北京）文法學院）