我國地方政府高額負債的危害及對策思考

　　摘 要： 伴隨著積極財政政策的實施，地方政府的高額負債不僅成為我國當前的一個嚴重問題，而且成為影響我國下一步宏觀經濟政策，制約宏觀經濟走勢的主要因素。本文從地方政府負債的界定、分類出發，分析我國高額地方政府負債造成的危害，并提出一些具有現實可操作性的對策。
　　關鍵詞： 地方政府負債 危害 對策
　　
　　一、引言
　　2010年6月，我國國家審計署披露了我國2009年地方政府債務情況，報告顯示了我國高達2.79萬億的地方政府負債，已占到了GDP的48%。以公開披露地方政府債務情況的浙江省為例，截至2009年底，浙江省政府性債務負債率20.15%，高于警戒線10.15%。全省69個市縣中，負債率、債務率、償債率等三個指標均超過省定警戒線的市縣有29個。 兩個指標超過警戒線的市縣有6個，一個指標超過警戒線的市縣有6個①。2008年以來，伴隨著一攬子減稅計劃、擴大內需等一系列積極財政政策的實施，我國在“保八”戰役中雖然取得了勝利，但是其代價也是巨大的。2009年“歐洲五國”（PIICS，即葡萄牙、愛爾蘭、冰島、希臘和西班牙）爆發的政府債務危機，甚至導致國家政府瀕臨破產，再一次為我國地方政府敲響了警鐘。
　　二、地方政府債務概述
　　（一）地方政府債務的分類。
　　地方債務是指地方政府作為債務人按照合同或協議的約定或者依據法律的規定向債權人（可以是各類民事主體）承擔資金的償付義務。地方債務按照不同的標準或依據，可以有以下幾種分類（見表一）。
　　1.依據債務發生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務分為或有債務和直接債務。或有債務是基于特定事件的發生而形成的債務，即這類債務的出現與否取決于特定的事件的發生與否。這類債務要由其他事項的狀況來決定，因而其發生的概率和規模往往很難預測。直接債務是指不需要特定的條件，即在經濟運行中不依附于任何條件而地方政府都需要承擔的債務。
　　2.依據債務的發生是否屬于法定義務，地方政府債務分為隱性債務和顯性債務。隱性債務是指沒有法律或政府簽訂的合同明確規定，但某些事件發生，政府出于公眾期望、政府壓力和道義責任而承擔的債務。顯性債務是指由法律或政府簽訂的合同明確規定，由政府承擔的債務。
　　3.依據債務產生的預算級次，地方政府債務可以分為省（市、區）級、地（市）級、縣級、鄉鎮級四級債務。地方政府債務包括省（市、區）、地（市）、縣、鄉鎮各級債務，而不僅僅只包括某一級次的債務。原因在于，在我國中央統一領導與地方分級管理相結合的單一制政治體制下，各級政府雖然可以相對獨立地履行各自職能，統籌安排其轄區內的各項事務，包括債權債務關系，然而當下級政府一旦出現債務危機時，出于對國家主權、政治統一和社會穩定的清償責任，從這個意義上講，下級政府的債務，都是上一級政府的債務。
　　4.依據債務的表現形式，地方政府的債務分為赤字性債務和融資性債務。赤字性債務是指既包括賬面赤字的債務（各種欠款），又包括掛賬形式存在的債務。融資性債務是指以資金的融通為特征的地方政府債務，包括地方政府的借款和擔保款項。
　　 （二）地方政府債務的界定。②
　　目前學術界對地方政府債務的界定存在一定的分歧，國際上普遍采用世界銀行經濟學家Hana提出的財政風險矩陣法，可以將地方政府債務的內容界定為以下幾項。
　　1.直接隱性債務。主要包括跨年度公共項目的追加投資、社會保障資金缺口。
　　2.直接顯性債務。主要包括地方政府出面借入的債務、國債轉貸資金（是由財政部統一發行并轉借給地方主要用于基礎設施建設的債務）、地方政府欠款。
　　3.或有隱性債務。主要包括下級政府的財政收支缺口和所有未償債務、地方非國有金融機構未償債務的最后清償、以政府名義融資違規運作形成的或有債務、地方國有商業銀行和部分國有企業的救助、對非公共部門債務的清償。
　　4.或有顯性債務。主要包括地方政府擔保債務、地方國有金融機構的不良資產和支付缺口、糧食企業虧損掛賬、國有企業拖欠的養老保險基金、對自然災害突發事件的救助。
　　三、地方政府負債的危害
　　（一）由于信用透支而導致財政風險。
　　地方政府財政風險是指地方政府在財政運行的過程中，受收入、支出等各種不確定因素的影響，發生財政資金損失的可能性。在現有的政績考核體系下，“晉升競賽”使一些地方政府具有強烈的“政績沖動”，產生了盲目舉債、過度融資的行為。地方政府通過地方融資公司平臺變相舉債，支付的是政府信用。這就造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方政府債務風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，就必然會牽連上級財政的正常運轉，從而引發整體財政風險，使政府陷入危機之中，進而危及社會穩定。
　　（二）由于法律缺失而影響政府形象。
　　在法律層面上，地方政府負債處于無法可依的灰色狀態。我國《擔保法》規定，地方政府不能以財政收入為支持來提供擔保。而根據我國《預算法》，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，地方政府無權發行地方政府債券，不能成為合法的債務人。這樣就造成了有的地方政府為了歸還銀行債務本息，或拖欠工程款，或欠發機關事業單位干部職工的工資；有的地方政府為了保證正常運轉，挪用專項資金、社會保障資金、項目專款，變賣國有資產，這種行為深深影響了政府形象，損害了政府權威。
　　（三）由于土地財政而削弱調控政策。
　　一些地方政府有強烈的政績導向的投資沖動，為償還大量舉債的到期本息額，一方面想方設法增加稅收和收費，另一方面就依靠資源換取收入——出賣土地。目前，土地出讓金在地方財政收入中的比例已經高達60%左右，有些地方甚至高達80%。雖然，土地出讓金不列入政府財政收入，但是還是有不少現任政府官員傾向于選擇多賣土地，這種“粗放式”的發展模式，根本不考慮可持續發展。由于地方財政嚴重依賴土地出賣，產生了中央與地方利益博弈，導致中央的宏觀調控政策屢屢受挫，給整個國家和社會帶來治理難題。
　　（四）由于監管失控而引發資金濫用。
　　由于“預算軟約束”的原因，一些地方政府通過曲線方式利用地方融資平臺［３］，間接達到了舉債目的。正是由于地方負債無明確法律規范，產生了另一個嚴重后果——監管失控導致資金濫用。一些地方政府領導為了實現其在任期間的所謂“政績”，并以此獲得政治資本，盲目鋪攤子、上項目，熱衷于搞“形象工程”，而政府負債則是“形象工程”的主要資金來源。據建設部城建司負責人披露，我國662 個城市、2 萬多個建制鎮中，約有1/ 5 的城鎮建設存在“形象工程”。因為缺乏規范，支配自由，沒有上級部門監督，加上“晉升競賽”中的“GDP崇拜”主義，一些地方政府傾向于盡可能多地舉債，而一些銀行因“政府信用”而大開方便之門，供需關系穩固，于是出現高額負債就不足為奇了。
　　四、地方政府負債對策的思考
　　對待地方政府負債問題，一方面，我們要看到地方政府依靠各種手段融資負債對于發展當地經濟和維護社會穩定等方面起到了一定的作用，另一方面也應當看到，高額的地方政府負債背后隱藏的是極大的金融風險，一旦失控，就會帶來可怕的社會危機。因此，出臺一系列有針對性、可操作性的控債、減債的措施勢在必行。
　　（一）明確政府性債務的范圍，控制政府債務的新增規模。
　　1.明確政府性債務管理的范圍。政府性債務包括：各級政府依法自行向金融機構的借款、農業綜合開發借款和貧困地區開發借款；從中央轉貸借入的外國政府貸款和國際金融組織貸款、國債轉貸、解決地方金融風險專項借款等地方性債務；經確認的政策性糧食財務掛賬；通過各級政府所屬的投資公司為提供基礎性和公益性公共產品并需要財政性資金償還而舉借的債務；政府舉辦的學校、醫療衛生機構等事業單位為提供基礎性和公益性公共產品并且需要以財政性資金償還的舉借債務；政府依法提供擔保的債務，等等，均應納入各級政府預算管理范圍。
　　
　　2.實行各級政府負債統一管理，在當前政府債務居高不下的情況下，一方面，要約束新一輪基本建設投資引起的政府負債的膨脹，另一方面，要加強對于各地投融資平臺融資行為的監管，細化管理項目，控制政府負債的新增規模。
　　（二）加強地方政府負債的統計分析工作，清查政府負債的存量。
　　綜合分析和預測現有的財力、自備財力資源，使地方政府能夠及時了解掌握其債務的變動情況及其對財政收支平衡的影響。根據地方實際情況設立一定的警戒標準及處理措施，保證債務風險控制在可接受范圍之內。對顯性債務，應堅持“誰借誰還”的原則，必要時可用法律手段進行追討；對隱性債務，應加強管理，盡可能在經濟、社會領域解決；對主要體現社會效益而經濟效益低下的公益性項目，財政部門應以稅收和其他經常性收入作為資金來源，實現經濟、社會利益主體責、權、利相統一，強化利益主體的風險自我約束，轉移地方政府的債務風險。
　　（三）強化地方政府負債的信息披露機制。
　　當前我國地方政府債務的構成復雜，各類隱性債務與或有債務大量存在，政府債務信息的透明度較低，不利于對地方政府的信用狀況作出判斷。因此，建立一套規范的信息披露制度是增強政府預測能力的有效措施。可以通過報紙、期刊、網絡等傳播媒體，將信息披露的范圍由政府內部擴展到普通民眾，接受群眾監督。通過增強地方政府債務信息透明度、提高債務信息披露的質量和覆蓋面，從而嚴格控制地方債務規模，增強政府對債務的控制，以及全民對政府債務的監督。
　　（四）完善地方政府負債的償還保障機制。
　　將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。屬于政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；屬于行政事業單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知財政代扣等方式督促其按期償還；屬于經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監管，確保經營收益用于償還債務。有條件的地方，還應建立專門的償債基金，除地方所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外，每年年初做預算時必須按一定的比例安排債務的還本付息支出。
　　（五）建立各級政府財政風險預警機制。
　　地方政府債務危機的形成有一個逐步顯現的過程，建立債務風險預警系統，對地方政府經濟運行過程進行跟蹤、監控，及早發現債務危機信號，預測面臨的風險，使地方政府在債務危機的萌芽階段采取有效措施，避免危機的出現。可以考慮將負債率、償債率、債務依存度，間接反映債務負擔和償債能力等指標納入地方政府負債風險預警系統之中。
　　注釋：
　　①浙江省常務副省長陳敏爾在省十一屆人大常委會第二十次會議報告的全省地方政府債務管理情況，2010.9.28.
　　②馮興元，李曉佳.論城市政府負債與市政債券的規則秩序框架.管理世界，2005.
　　③所謂地方融資平臺.就是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目。主要表現形式為地方城市建設投資公司（簡稱“城投公司”）。其名稱可以是某城建開發公司、城建資產經營公司等。
　　
　　參考文獻：
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