解析我國縣鄉財政風險的特點及其影響

【摘 要】縣鄉財政風險問題已經成為制約我國基層政府職能發揮的重要問題，研究我國縣鄉財政風險的特點及其對社會福利的影響，可以為制定減輕和治理縣鄉財政風險對策打下良好的基礎。

【關鍵詞】財政風險；特點；影響

財政風險以其客觀實在性蘊含于財政運行的全過程。縣鄉財政是我國財政體系的基礎，其穩定性直接關系著基層政府職能的發揮。目前我國縣鄉財政系統中蘊藏著巨大的風險問題已經成為共識，但是縣鄉財政風險的特點及其應影響還有待于再認識。

一、我國縣鄉財政風險的特點

（一）我國縣鄉財政風險帶有明顯轉型期的特點

我國自1978年實行財政體制改革以來，相繼進行了幾次大的調整，尤其實行分稅制后，中央政府和地方政府明晰了事權與財權的劃分，但是在省以下政府對此卻沒有清晰的劃分，這導致上級政府利用手中規則制定權，上收財權下放事權，引發縣鄉政府事權與財權的倒掛現象，造成縣鄉政府自身職能弱化，基本公共產品與服務長期供給不足。眾多縣鄉政府依靠借款和欠債維持其基本職能，債務負擔沉重。據統計截至2008年全國鄉鎮一級政府負債約在 2500億元左右，平均每個鄉鎮500萬元以上。雖然我國縣鄉財政風險有不斷加強的趨勢，但卻體現出明顯的轉型期特點。我國計劃經濟體制帶有巨大的慣性，農業結構調整緩慢，農業產業化水平較低，鄉鎮企業層次低、發展緩慢，農村城鎮化發展滯后引發了農村經濟社會發展緩慢，近幾年中央政府加大了對農村地區的投入力度，農村居民收入有了一定的增長，農村居民對于公共產品和服務的需求呈現較快的增長趨勢，但由于農村公共產品和服務欠債過多，縣鄉政府的可支配財力達不到與公共需求同步增長的程度，由此造成收支矛盾加劇，增加了縣鄉財政風險，但是這樣的財政風險又是可以隨著縣鄉經濟體制的調整，上級政府加大對縣鄉政府轉移支付力度以及事權與財權不斷調整規范而逐漸減少，因此我國的縣鄉財政風險帶有明顯的轉型期的特點。

（二）我國縣鄉財政風險地域分布不均衡

我國目前經濟發展呈現東高西低的態勢，即東部沿海地區經濟發展水平強于中西部地區，東部沿海7省3市占全國領土面積的10.8%，但是卻生產了全國60.8%的GDP（2010年），這反映了不同地區間縣鄉財政發展的不平衡。從財政收入看，中西部地區縣鄉財政收入遠低于東部地區，且收入質量也不及東部地區。東部地區平均每鎮財政收入2832萬元，而西部地區的鄉鎮則只有477萬元。在未取消農業稅之前，西部地區縣鄉農業四稅是地方財政收入的主要來源，而且越是經濟貧困地區，對農業稅依賴越大。在取消農業稅之后，如何增加中西部縣鄉財政收入成為亟待解決的問題，財政收入低、質量差導致的直接后果是中西部地區縣鄉財政負債嚴重，赤字縣、赤字鄉占本省縣鄉比例較高，從而使中西部地區教育、科技、文化、體育、衛生等公共產品供給能力薄弱，這又制約了中西部地區縣鄉經濟的進一步發展，使縣鄉財政風險呈不斷積累的趨勢。

（三）各地區縣鄉財政風險形成原因差異較大

東、中、西部經濟發展水平差異較大一方面引起了不同地域之間縣鄉財政風險程度不同，另一方面也造成了各地區縣鄉財政風險來源的差異。相對于中西部地區經濟發展水平不高，財政收入偏少、質量偏低引發的財政風險而言，東部地區縣鄉財政收入充裕，整體水平較高，工商業稅收在財政收入中占有一定比例，但是財政支出結構卻存在偏差。由于縣鄉經濟社會發展水平與領導人的政績直接掛鉤，其有更多擴大支出的沖動，但是財政支出方向并非完全按照效率原則優先投入到基礎設施等公共領域，而是優先建設某些形象工程，這些工程的實用性并不高，因此東部縣鄉居民也并未隨經濟發展與財政收支的增長而同步提高對公共產品的享有水平，當有突發事件爆發時，這時財政風險也會驟然顯現。2003年的非典事件就是一個例證。在東部地區，縣鄉政府還熱衷于為招商引資提供優惠政策，為本地縣鄉企業提供擔保，使縣鄉政府背上了沉重的或有負債包袱，由于道德風險和信息不對稱等因素的存在，易于使縣鄉政府的或有負債變為直接負債，從而加大了縣鄉財政風險的可能性。

（四）居民對縣鄉財政風險認識不足，從而加大了化解難度

根據我國《預算法》規定，縣鄉政府不允許出現赤字，也不允許存在負債。因此在預算報告中，縣鄉政府總會想盡各種辦法使預算平衡，這樣會使本地居民雖然會對財政收支情況有一個大體的感受，但是對財政收支真實情況難以有清醒地認識。由于我國主要以流轉稅制為主，居民的稅收支出與財政支出難以有效掛鉤，在經濟人理性條件下總是不愿意多納稅而愿意享有更多的公共產品，這樣使財政收入受到制約，財政支出不斷擴大。當面對政府的赤字和債務時，由于流轉稅的特點，居民總是難以與自身境況變壞聯系，而其得到的公共產品和服務卻可以真實的感受到，這又會進一步要求擴大財政支出，收支差距加大的過程也是財政風險不斷積累的過程，所以居民對縣鄉財政風險認識的模糊性，又會使化解財政風險的難度加大。

二、縣鄉財政風險對當地經濟社會發展的影響

財政是縣鄉經濟社會協調可持續發展的重要支撐力量，財政風險是否存在以及風險程度的大小會對縣鄉經濟社會發展產生直接的巨大影響，其具體表現在以下幾方面：

（一）縣鄉財政風險影響經濟發展

財政對經濟發展的促進作用早已被實踐證明，雖然縣鄉由于自然條件、經濟產業結構和人口流動性等影響，財政對于經濟發展的促進作用沒有在國家層面表現的明顯，但是財政對于縣鄉經濟可持續發展的推動作用仍然不可忽視。財政風險作為財政在資源配置過程引發損失的可能性，其對縣鄉經濟發展的影響是消極的，也是巨大的。分稅制改革以來，縣鄉財政出現日益拮據的問題，表現在縣鄉政府債務問題加重，財政收入難以實現政府職能，尤其在西部地區，80%以上的縣級財政出現赤字，多數縣級政府為維持基本的運轉以借債、拖欠工資福利和挪用專項支出度日。許多縣鄉政府為完成自身職能挪用社保資金、專項資金、項目專款，變賣國有資產已是十分普遍的現象。鄉鎮一級私自截留縣級財政收入，使本已困難重重的縣級財政雪上加霜，這樣會進一步影響縣域經濟的發展，而縣域經濟作為鄉鎮經濟的外在“宏觀經濟環境”必然又會影響鄉鎮經濟的發展，通過這種連環式的相互作用，縣鄉財政風險對縣鄉經濟的影響逐漸放大，形成經濟發展緩慢-財政險加劇的惡性循環。

（二）縣鄉財政風險影響居民生活水平提高

縣鄉居民生活水平提高要靠公共產品和私人產品數量、質量的提高和結構的合理搭配以實現，因此縣鄉財政風險對居民生活水平的影響也體現在兩個方面：一方面財政作為縣鄉公共產品生產與提供的物質基礎，其存在風險必然動搖縣鄉公共產品提供的數量與質量。例如財政收入實際量低于期望水平，縣鄉政府提供公共產品或以減少數量，或以降低質量，或以借款的方式滿足當前的支出需要，但是這種方式必然會使未來公共產品的生產與提供受到損害。財政支出結構存在風險會使一些公共產品的供給過剩，而另外一些公共產品供給短缺，這樣無論從公共產品的數量、質量還是結構上，財政風險都降低了縣鄉居民對公共產品的實際享有水平。另一方面財政風險阻礙了縣鄉經濟的可持續發展。縣鄉經濟是居民收入來源的“宏觀環境”，一旦這樣的“宏觀環境”由于財政風險問題而破壞，縣鄉居民收入增長的根基就會受到影響，會使居民消費商品的數量、質量和價格受到影響，降低了縣鄉居民的福利水平。各種債務是引致財政風險的主要來源。農村稅費改革以減輕農民負擔為原則，但是農民減負的過程也是縣鄉政府減收的過程，在這種情況下，即使上級政府解決了縣鄉政府業已存在的巨額債務，但是債務產生的根源并沒有得到消除，新的債務還會不斷產生，在縣鄉政府無力解決而收支壓力不斷加大的情況下，向居民伸手成為一種必然選擇，這樣縣鄉居民生活水平提高無法得到保障又是財政風險的一個重要影響。

（三）縣鄉財政風險不利于各項社會事業發展

統籌縣鄉社會事業發展是新時期我國促進農村發展的一項重要舉措。財政是縣鄉社會事業發展的財力保障，各項社會事業的發展均離不開財政的支撐。由于我國縣鄉經濟發展不充分，農村各項社會事業發展更需要得到財政的有力支持，但縣鄉財政風險卻使這種支持無法得到充分發揮。縣鄉財政風險使支出結構偏離了最優狀態，一些投資跨度大，見效時間長的項目得不到應有的重視，例如農村醫療衛生支出、環境保護支出長期低于應有水平導致因病致貧、因病返貧問題頻發，縣鄉生態環境呈惡化趨勢，而彰顯當地官員政績的工程卻資金充足，這些都破壞了農村各項事業統籌兼顧，協調發展的目標。某些社會事業由于財政風險的存在得不到應有的財力支持而難以發展，當遇到某些重大不利因素時，必然會對縣鄉政府產生巨大的支出壓力，一旦縣鄉政府無力應對，那么財政風險必然轉變為現實的危機。

（四）縣鄉財政風險影響農村基層政權正常運轉，出現職能移位

財政風險弱化了縣鄉政府汲取財力的能力，導致縣鄉政府缺乏有效履行其職能最基本的手段與能力。一個強有力政府的重要標志就是該政府擁有足夠強大的財力，目前大量縣鄉政府成為“看守政府”，縣鄉財政成為“吃飯財政”一點也不為過。縣鄉政府生存困擾的直接后果就是政府工作目標轉向自身，其職能嚴重扭曲。當以保工資、保穩定成為縣鄉政府中心任務時，必然對那些能盡快增加自身收入的工作增加興趣，投入力量，而對公共目標變得冷漠起來。財政風險會破壞縣鄉政府的公信力，使干群關系變得緊張對立，激發一些潛在的社會矛盾。財政風險還會降低縣鄉政府的社會動員能力，使縣鄉政府難以籌措到急需的資金以備應急之需，而更為嚴重的財政風險則會使縣鄉工作人員人心浮動，無法開展正常工作，因此財政風險問題已經成為一個事關縣鄉政權穩定，干群關系和諧和農村社會安定團結的重大的亟待解決的現實問題。

清楚認識我國縣鄉才癌癥的特點和對社會福利的不利影響是治理縣鄉財政風險的第一步，后續的各項配套措施才能有效實施，不斷降低我國縣鄉財政風險水平。

參考文獻：

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作者簡介：魏偉，山東濟南人，中南財經政法大學博士研究生。