中國(guó)如何解決地方政府債務(wù)問(wèn)題

　　關(guān)于中國(guó)的14萬(wàn)億元地方政府債務(wù)問(wèn)題，依靠稅收和土地出讓收入也許無(wú)法解決，因?yàn)檫@部分可用資金顯然非常有限。同時(shí)，銀行也無(wú)法消化如此龐大的潛在貸款損失。解決這個(gè)問(wèn)題需要中央政府采取一些措施，只要處理得當(dāng)，地方債務(wù)問(wèn)題將不會(huì)引發(fā)銀行業(yè)危機(jī)或宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。鑒于中央政府的收支狀況和稅收能力，以及維持強(qiáng)勁增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)名義增長(zhǎng)率，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)可得到妥善解決。
　　
　　引言
　　目前我國(guó)約有1萬(wàn)個(gè)地方政府融資平臺(tái)及其地方政府投資項(xiàng)目，貸款總量接近14萬(wàn)億元。實(shí)際上，這些數(shù)字仍存在爭(zhēng)議，但本文將使用14萬(wàn)億元的估計(jì)值。截至2010年末，債務(wù)總額約為GDP的70%。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，約有2萬(wàn)億～3萬(wàn)億元（約為GDP的6%）的地方政府融資平臺(tái)貸款已經(jīng)存在問(wèn)題。我們進(jìn)一步假設(shè)目前使用相關(guān)資金的項(xiàng)目將不會(huì)償還這些貸款中的大部分，潛在壞賬規(guī)模仍然是個(gè)較大的未知數(shù)。
　　償債問(wèn)題可能將擴(kuò)散至整個(gè)國(guó)家，短期內(nèi)需要出臺(tái)中央政府主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)解決機(jī)制。有跡象顯示，我國(guó)已經(jīng)在考慮某些類型的援助機(jī)制，所有措施或?qū)?huì)令銀行、地方政府和一些中央政府機(jī)構(gòu)承受一定的損失，并通過(guò)提高稅負(fù)、降低銀行存款利率和通脹將這些損失最終轉(zhuǎn)嫁到居民身上。但只要有效地處理，這個(gè)問(wèn)題將不會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊，只會(huì)對(duì)銀行系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)有限的損害。
　　短期而言，增加財(cái)政部向地方政府的撥款是支持這些項(xiàng)目和維持金融業(yè)穩(wěn)定的一個(gè)相對(duì)容易的方法。我們建議將大量地方政府融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)移至一家大型政策性銀行，并由政策性銀行中具備專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)負(fù)責(zé)相關(guān)工作更為合理。政府也可以新建一個(gè)歸財(cái)政部管轄的平臺(tái)來(lái)承擔(dān)這些貸款，即地方政府融資平臺(tái)貸款解決機(jī)構(gòu)。這種援助方案將需要一家政策性銀行發(fā)行大量的新債務(wù)，以及中央政府給予大力的支持。我們也建議在之后成立一個(gè)專門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施償債基金，由超額財(cái)政收入作為資金來(lái)源，用于債務(wù)到期前回購(gòu)政策性銀行的債務(wù)。與此同時(shí)，政府還需要成立一個(gè)跨部門(mén)、跨省份的特別項(xiàng)目組來(lái)管理這些支出和貸款轉(zhuǎn)移工作。
　　解決地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題將是一個(gè)緩慢、復(fù)雜的過(guò)程，盡管如此卻并非不可解決。鑒于官方政府債務(wù)較少，2011～2015年的名義GDP預(yù)計(jì)將強(qiáng)勁增長(zhǎng)12%～15%，強(qiáng)大的稅收能力和保守的開(kāi)支習(xí)慣，以及較低的外債和仍然偏緊的資本管制，這個(gè)問(wèn)題將不會(huì)觸發(fā)銀行業(yè)或整體經(jīng)濟(jì)的危機(jī)。更重要的是，當(dāng)這個(gè)問(wèn)題解決后，中國(guó)需要重新建立其財(cái)務(wù)和金融系統(tǒng)，以免在下一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)襲時(shí)重蹈覆轍。
　　
　　為何摸索前進(jìn)不可取
　　當(dāng)前解決地方政府融資平臺(tái)貸款問(wèn)題的策略是摸索前進(jìn)，依賴地方政府的收入來(lái)償還貸款。國(guó)家已經(jīng)嘗試停止銀行向地方政府融資平臺(tái)提供更多貸款，但至今仍沒(méi)有公開(kāi)討論過(guò)援助方案。例如2010年6月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定；地方政府融資平臺(tái)因商業(yè)性項(xiàng)目承擔(dān)的貸款將按商業(yè)貸款處理；對(duì)于能夠產(chǎn)生收入的公共項(xiàng)目，仍然可以提供銀行融資，用于償還項(xiàng)目融資；對(duì)于不能產(chǎn)生收入的公共項(xiàng)目，不得提供銀行融資，也不提供其他資金來(lái)源，但有跡象顯示個(gè)別銀行仍在繼續(xù)提供貸款；地方政府必須集中所有閑置預(yù)算資金完成有關(guān)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目，以及將預(yù)算資金用于償還貸款。
　　簡(jiǎn)而言之，中央的想法是，地方政府自己挖的坑自己填。此外，根據(jù)地方媒體的報(bào)道，地方政府融資平臺(tái)的信貸條件明顯放寬，其中包括債券發(fā)行得到迅速批準(zhǔn)等。盡管人們明白中央選擇這種策略的原因，援助方案的政治影響非常復(fù)雜，但也普遍認(rèn)為地方政府在許多方面都不夠負(fù)責(zé)。因而，無(wú)論是何種類型的援助方案，都將變成對(duì)這種不負(fù)責(zé)任行為的縱容。
　　我們認(rèn)為摸索前進(jìn)將不能有效解決問(wèn)題，目前出現(xiàn)償債壓力的原因有：
　　一是貸款已經(jīng)進(jìn)入償還期。我們之前假設(shè)大部分地方政府融資平臺(tái)貸款均是中長(zhǎng)期貸款，到2012年才開(kāi)始償還大部分的本金。然而，國(guó)家審計(jì)署近期的研究顯示，一部分較大金額的債務(wù)（約2.6萬(wàn)億元）實(shí)際上將在2011年到期。
　　二是無(wú)論本金在什么時(shí)候到期，利息負(fù)擔(dān)都非常沉重。我們估計(jì)地方政府融資平臺(tái)和地方政府貸款2011年的應(yīng)付利息是6000億～9000億元（假設(shè)未償還貸款約為10萬(wàn)億～15萬(wàn)億元，年利率是6%）。這相當(dāng)于每月500億～700億元。
　　三是銀行也承受了巨大壓力，不僅需要降低自身的地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)和收緊地方政府融資平臺(tái)的抵押品標(biāo)準(zhǔn)，而且還要控制整體信貸增長(zhǎng)。由于不能使用新貸款償還舊貸款，地方政府融資平臺(tái)的融資已經(jīng)收緊，情況可能將進(jìn)一步惡化。債券市場(chǎng)對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的債券發(fā)行也更趨謹(jǐn)慎。
　　四是稅收強(qiáng)勁增長(zhǎng)，同比增幅約為30%，但這些收入往往在地方便已經(jīng)分配，基本不能用于償還債務(wù)。
　　五是2011年下半年，土地出售可能會(huì)有所減少。我們預(yù)測(cè)2011年的土地租賃出售總收入約為1.2萬(wàn)億元，較2010年下降20%。政府通常假設(shè)土地出售是償還地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的重要資金來(lái)源，但這是不可能的，僅利息一項(xiàng)就占去全部收入的50%～70%。同時(shí)，土地出售收入也需要用于社會(huì)住房建設(shè)、灌溉工程等其他方面。
　　六是公路費(fèi)成為地方政府融資平臺(tái)的另一個(gè)收入來(lái)源，據(jù)估計(jì)每年的公路收費(fèi)收入達(dá)到1800億元。對(duì)于許多省份而言，可盈利的公路收入需要用于補(bǔ)助偏遠(yuǎn)地區(qū)的修路工程。這些收入也許可以為許多地方政府融資平臺(tái)提供一定的流動(dòng)資金，但我們認(rèn)為在許多省份這些資金已經(jīng)完全抵押給銀行。
　　隨著還款壓力蔓延至整個(gè)系統(tǒng)，貸款違約的傳言將迅速擴(kuò)散，儲(chǔ)戶將對(duì)提供較多地方政府融資平臺(tái)貸款的小型城市銀行更加擔(dān)憂。通過(guò)預(yù)算安排來(lái)解決問(wèn)題將變得更不現(xiàn)實(shí)，土地征用將變得更加瘋狂，同時(shí)銀行對(duì)于發(fā)放貸款將更加保守。銀行、地方政府融資平臺(tái)和地方政府官員之間的“閉門(mén)”援助會(huì)議將變得更加難以開(kāi)展。因此，我們認(rèn)為銀行和地方政府將需要中央政府提供大規(guī)模的援助，政府將需要盡快出臺(tái)計(jì)劃。
　　
　　有效解決不良貸款的原則
　　解決銀行系統(tǒng)的壞賬并非一項(xiàng)新挑戰(zhàn)。在1998年的亞洲金融危機(jī)之后，大部分亞洲國(guó)家（包括中國(guó)）都必須應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題。到2005年，公眾、外匯儲(chǔ)備和外國(guó)投資者已投入約4萬(wàn)億元用于中國(guó)銀行業(yè)的重組和資本結(jié)構(gòu)調(diào)整。這相當(dāng)于中國(guó)2005年GDP的22%，且被認(rèn)為是最后一次援助。
　　然而，當(dāng)前中國(guó)銀行業(yè)的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題和一般的不良貸款略有不同。大部分平臺(tái)貸款并不是因?yàn)橘Y產(chǎn)泡沫破裂、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、放貸決策錯(cuò)誤而變?yōu)椴涣假J款的商業(yè)貸款，而是獲得地方政府支持、由銀行和地方政府融資平臺(tái)安排的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款，不具商業(yè)性質(zhì)，其實(shí)就是通過(guò)銀行系統(tǒng)為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供資金。
　　國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在2008年之前開(kāi)創(chuàng)了“地方政府融資平臺(tái)—銀行融資—土地抵押”模式，并且在近兩年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的過(guò)程中迅速擴(kuò)張。2011年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大部分地方政府融資平臺(tái)貸款均是用于公路和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而且依賴直接補(bǔ)貼或和地方財(cái)政局簽訂的“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”協(xié)議償還貸款。從法律保護(hù)的角度來(lái)看，覆蓋所有成本的“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”協(xié)議是由銀行和政府簽署，或是由地方政府提供較為籠統(tǒng)的擔(dān)保函，部分貸款甚至沒(méi)有書(shū)面合同而僅有口頭保證（財(cái)政部的官方態(tài)度是地方政府沒(méi)有做出擔(dān)保或其他保證的法律權(quán)利）。鑒于官方預(yù)算緊張，大部分項(xiàng)目中地方政府均希望通過(guò)土地租賃出售來(lái)籌集資金履行這些承諾。但正如上文所述，從全國(guó)范圍來(lái)看這并不可行。
　　
　　因此，中國(guó)的地方政府融資平臺(tái)不良貸款解決方案的原則應(yīng)該是防止銀行業(yè)危機(jī)和提高銀行系統(tǒng)的信心，同時(shí)防止信貸緊張，以免引發(fā)整體經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。方案框架也需要考慮到相關(guān)資產(chǎn)的非商業(yè)性質(zhì)，這些不良貸款不存在市場(chǎng)這一事實(shí)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，方案框架還需要進(jìn)行新一輪的財(cái)政改革，集中管理支出責(zé)任，將基礎(chǔ)設(shè)施加入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，給予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)。
　　
　　需要處理多少債務(wù)
　　在大約1萬(wàn)個(gè)運(yùn)營(yíng)中的地方政府融資平臺(tái)中，項(xiàng)目種類繁多，管理層能力、現(xiàn)金需要、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效用，以及分配存在問(wèn)題的資金額均存在較大差異。清理工作將是一個(gè)痛苦和漫長(zhǎng)的過(guò)程，只能逐個(gè)項(xiàng)目地進(jìn)行，需要耗費(fèi)幾年的時(shí)間。
　　當(dāng)前地方政府債務(wù)的總金額仍不確定（大約在10萬(wàn)億～14萬(wàn)億元之間），而潛在違約規(guī)模則是一個(gè)更大的未知數(shù)。銀監(jiān)會(huì)公布的文件顯示，目前約有60%～70%的項(xiàng)目不能償還當(dāng)前的債務(wù)。同時(shí)，還款資金的來(lái)源也是一個(gè)巨大的未知數(shù)，主要來(lái)源是稅收、土地出售和過(guò)路費(fèi)。如上文所述，這些資金來(lái)源可能并不充裕。
　　我們假設(shè)，在未償還的14萬(wàn)億元中，地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目將不會(huì)支付本金中的80%，地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目或地方政府發(fā)起人將不會(huì)償還60%的債務(wù)。按此計(jì)算，不能收回的本金將達(dá)到8萬(wàn)億～9萬(wàn)億元。再加上未償還鐵路債務(wù)1.8萬(wàn)億元中的約50%違約，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到11.5萬(wàn)億～12.5萬(wàn)億元。假設(shè)其中的30%債務(wù)已經(jīng)由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行持有，則商業(yè)銀行系統(tǒng)將最終需要處理約8萬(wàn)億～9萬(wàn)億元債務(wù)（約占GDP的22%）。我們并沒(méi)有對(duì)未支付的利息做出估計(jì)，其金額可能也會(huì)非常巨大。
　　
　　三步走策略
　　在解決此類問(wèn)題時(shí)，一些現(xiàn)行策略的成效也許無(wú)法達(dá)到預(yù)期，如向資產(chǎn)管理公司撥款、以外匯儲(chǔ)備進(jìn)行援助，以及銀行撇銷(xiāo)大部分損失等。原因在于，資產(chǎn)管理公司并不適合于解決非商業(yè)性項(xiàng)目貸款，無(wú)法真正發(fā)揮作用；使用外匯儲(chǔ)備等同于使用財(cái)政部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資金，只會(huì)更為混亂；此外銀行系統(tǒng)沒(méi)有足夠的資金和撥備來(lái)承擔(dān)如此大規(guī)模的債務(wù)。因此，我們建議采取三步走的策略。
　　
　　第一步：財(cái)政部撥款為陷入危機(jī)的地方政府融資平臺(tái)提供支持
　　和以往一樣，政府2011年的收入遠(yuǎn)高于財(cái)政部預(yù)測(cè)，前5個(gè)月同比增長(zhǎng)30%，而預(yù)算案的預(yù)測(cè)是同比增長(zhǎng)8%。另外，約25%的GDP來(lái)自官方預(yù)算收入，加上預(yù)算外收入和土地收入，政府實(shí)際收入總額約為GDP的35%。換言之，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的稅收能力非常驚人。
　　假設(shè)全年收入增長(zhǎng)20%以及開(kāi)支情況和預(yù)算相符，原來(lái)估計(jì)的赤字額約為GDP的1.5%，可能將變?yōu)橛?.7%。僅2011年一年將可為中央政府提供近1萬(wàn)億元（GDP的2.2%）的額外資金。同時(shí)，中央2011年交通基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算是2870億元，我們估計(jì)地方政府將約10%的官方預(yù)算撥給了相關(guān)資本項(xiàng)目，約為8000億元。公路、橋梁和機(jī)場(chǎng)（鐵路另行歸入鐵路部的預(yù)算中）的預(yù)算開(kāi)支總額約為1.1萬(wàn)億元，約占GDP的3%。2009～2010年向銀行借入的基礎(chǔ)設(shè)施款項(xiàng)可能約為2萬(wàn)億元。
　　中期而言，政府很有可能增加交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算開(kāi)支，從而減少?gòu)你y行獲得的支持。但短期而言，我們建議中央政府在2011年下半年向地方政府增加5000億元的額外撥款，以償還陷入危機(jī)的地方政府融資平臺(tái)貸款和維持項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。2011年預(yù)算似乎已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整，向地方政府提供了更多資金來(lái)滿足其開(kāi)支需求。增加這類預(yù)算撥款是一個(gè)快速見(jiàn)效、易于實(shí)施的辦法，能夠?yàn)槌霈F(xiàn)問(wèn)題的項(xiàng)目提供必需的流動(dòng)資金。
　　但這類開(kāi)支確實(shí)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。政府必須注意確保這些撥款不會(huì)減少地方政府本身的還款責(zé)任，以及相關(guān)資金不會(huì)被挪用。采用“配套資金”系統(tǒng)可以確保地方政府履行其本身的責(zé)任，地方每?jī)斶€5000萬(wàn)元的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，財(cái)政部將提供1000萬(wàn)元的配套資金。銀行和銀行監(jiān)管部門(mén)需要確保這一安排是用于償還銀行貸款，而不是用于取得新的地方政府融資平臺(tái)貸款。
　　
　　第二步：政策性銀行發(fā)行票據(jù)并向商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)非商業(yè)性項(xiàng)目貸款
　　截至2010年末，最大的政策性銀行國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的賬面上已經(jīng)持有約3.2萬(wàn)億元的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，全國(guó)政策性銀行的未償還債務(wù)超過(guò)5萬(wàn)億元。
　　我們?cè)谏衔闹屑僭O(shè)約有8～9萬(wàn)億元的銀行貸款需要處理，建議由一家政策性銀行在2011年下半年、2012年和2013年分別發(fā)行1萬(wàn)億元、4萬(wàn)億元和3萬(wàn)億元的大額的新債務(wù)，期限為10年。同時(shí)可以成立一家新的政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施上述方案，即地方政府融資平臺(tái)貸款解決機(jī)構(gòu)。相關(guān)資金將用于向銀行購(gòu)買(mǎi)不能產(chǎn)生收入的項(xiàng)目相關(guān)貸款，銀行承擔(dān)小部分的估值折讓，政策性銀行或地方政府融資平臺(tái)貸款解決機(jī)構(gòu)將促使相關(guān)項(xiàng)目完成。
　　這項(xiàng)方案具備許多優(yōu)勢(shì)：一是能夠?qū)⒋嬖趩?wèn)題的貸款從商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表剝離，并轉(zhuǎn)移到擁有公共授權(quán)但按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)。二是有效降低政府的實(shí)際借貸成本，從銀行貸款利率的6%～8%降低到政策性銀行的約 3%。三是能夠?qū)㈨?xiàng)目轉(zhuǎn)交給在處理地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面擁有一定專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的管理團(tuán)隊(duì)，能夠有效管理相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。四是與向資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)移貸款相比，擴(kuò)大政策性銀行的授權(quán)也更為有效，因?yàn)橄嚓P(guān)資產(chǎn)均不能產(chǎn)生收入。
　　商業(yè)銀行可能需要為這些轉(zhuǎn)移承受一定的估值折讓（在之前的援助中不需要承受估值折讓）。估值折讓的幅度既要足以令銀行在以后只接受優(yōu)秀的項(xiàng)目且避免發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，但又不能影響銀行的穩(wěn)定性。或許可采用10%的估值折讓，即100元的項(xiàng)目貸款定價(jià)90元會(huì)較為合理。
　　
　　第三步：成立基礎(chǔ)設(shè)施償債基金回購(gòu)債務(wù)
　　由政策性銀行或新成立的地方政府融資平臺(tái)貸款解決機(jī)構(gòu)解決問(wèn)題，需要政府其他部門(mén)（包括國(guó)務(wù)院和地方政府）提供財(cái)務(wù)支持。建議成立一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施償債基金，由財(cái)政部運(yùn)營(yíng)，以財(cái)政部?jī)?chǔ)備、2011～2015年的超額預(yù)算收入和全國(guó)土地出讓金的部分款項(xiàng)作為資金。財(cái)政部將使用基礎(chǔ)設(shè)施償債基金回購(gòu)政策性銀行或地方政府融資平臺(tái)貸款解決機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。這種提早回購(gòu)機(jī)制將令債券投資者更加放心，他們的債務(wù)也將獲得償還。
　　基礎(chǔ)設(shè)施償債基金的資金來(lái)源有三個(gè)：
　　第一，目前財(cái)政部擁有2.4萬(wàn)億元資金，占GDP的6%，儲(chǔ)存于人民銀行的單獨(dú)財(cái)政賬戶中。這些資金尚未動(dòng)用。建議將這些資金的50%用于設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施償債基金，即1.2萬(wàn)億元。
　　第二，使用這些儲(chǔ)蓄的原因是，財(cái)政部獲得的收入通常高于其預(yù)算的水平。建議將2011～2015年的超額資金進(jìn)一步注入基礎(chǔ)設(shè)施償債基金。過(guò)去十年中，財(cái)政部每年平均收到相當(dāng)于GDP1%的超額財(cái)政收入。如果2012～2015年期間仍然可以平均收到相當(dāng)于GDP1%的超額資金，則相當(dāng)于2.5萬(wàn)億元。相關(guān)安排需要保持靈活性，以在收入較高年度向基礎(chǔ)設(shè)施償債基金注入更多資金，在收入較低年度注入較少資金。
　　第三，將部分土地出售收入劃進(jìn)中央政府土地賬戶。目前，地方政府非常緊張其土地收入，這是他們擁有的少數(shù)獨(dú)立收入來(lái)源之一，他們依賴這些資金來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正是他們的主要績(jī)效考核因素。建議地方政府和政策性銀行訂立協(xié)議，將未來(lái)土地出售收入的20%撥入財(cái)政部運(yùn)營(yíng)的土地基金。這相當(dāng)于每年至少2000億元，2012～2015年總計(jì)約1萬(wàn)億元。
　　到2015年，使用上述三個(gè)資金來(lái)源情況下的基礎(chǔ)設(shè)施償債基金規(guī)模約為4.5萬(wàn)億元。需要注意的是，我們并沒(méi)有削減開(kāi)支或提高稅收以向基礎(chǔ)設(shè)施償債基金提供資金，而是使用了超額財(cái)政收入和土地出售收入。
　　
　　在2010年年底，債務(wù)總額相當(dāng)于GDP的30%。如果加上2011～2013年一家或多家政策性銀行發(fā)行的8萬(wàn)億元債券，如果沒(méi)有進(jìn)行任何債務(wù)回購(gòu)，到2013年債務(wù)將達(dá)到最高水平，相當(dāng)于GDP的43%，并在2015年下降到40%。如果在2013年開(kāi)始進(jìn)行債務(wù)回購(gòu)，到2013年債務(wù)將達(dá)到最高水平，相當(dāng)于GDP的39%，并在2015年下降到34%。在我們的計(jì)算中，假設(shè)在2011～2015年期間政策性銀行有關(guān)其他活動(dòng)的額外債務(wù)發(fā)行凈額為8000億元，以及財(cái)政部每年的債務(wù)發(fā)行凈額為1.6萬(wàn)億元。
　　總體來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為，在大部分地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題轉(zhuǎn)移到中央政府資產(chǎn)負(fù)債表之后，就無(wú)需擔(dān)憂這些債務(wù)會(huì)觸發(fā)銀行危機(jī)或宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。
　　
　　確保這是最后一次
　　所有地方政府債務(wù)問(wèn)題的根源都在于中國(guó)財(cái)政系統(tǒng)的半改革性質(zhì)。財(cái)政部下屬一個(gè)智囊團(tuán)在2007年開(kāi)展的一項(xiàng)調(diào)查顯示，地方政府的債務(wù)已經(jīng)達(dá)到約4萬(wàn)億元。這主要是源于地方政府開(kāi)支責(zé)任和收入的搭配不當(dāng)、中央命令地方政府運(yùn)行項(xiàng)目而不予撥款，甚至包括貪污腐敗。
　　也許中國(guó)當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)最重要的特征就是，在大部分稅收流入中央政府的同時(shí)，地方政府卻需要承擔(dān)70%的開(kāi)支。在每天面對(duì)這些壓力的情況下，地方政府只有一個(gè)選擇：借錢(qián)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步放大了這個(gè)問(wèn)題，中央要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但新的資金來(lái)源卻無(wú)處可覓。上文所述的清理工作風(fēng)險(xiǎn)在于，在地方債務(wù)從銀行和地方政府的賬面轉(zhuǎn)出后，他們很快就會(huì)故態(tài)復(fù)萌。
　　因此，要長(zhǎng)遠(yuǎn)解決問(wèn)題，需要進(jìn)行徹底的財(cái)政改革，其中包括：要求所有部委和地方政府公布詳細(xì)預(yù)算；將所有公共基礎(chǔ)設(shè)施納入官方預(yù)算；集中重要的開(kāi)支責(zé)任，特別是醫(yī)療和教育；要求各部委為他們要求地方政府執(zhí)行的項(xiàng)目提供全部資金；給予地方政府一定的營(yíng)收自主權(quán)，例如開(kāi)征房產(chǎn)稅；給予地方政府更透明的資金來(lái)源，以滿足他們的基礎(chǔ)設(shè)施資金需要；設(shè)立一個(gè)更透明的政府土地儲(chǔ)備系統(tǒng)；目前城市政府并無(wú)公布有關(guān)土地持有量的數(shù)據(jù)，或顯示土地是否已用作抵押
　　公平地說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)在過(guò)去幾個(gè)月已經(jīng)做出了巨大的努力，以限制地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的過(guò)度增長(zhǎng)，而更重要的是促使銀行提高資本和撥備以應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。如果進(jìn)行一定的估值折讓，銀行將需要更多的資本。
　　當(dāng)前至少還有一種嚴(yán)重的利益沖突存在，即地方政府和他們控制的銀行之間的利益沖突。因此，有必要進(jìn)一步分離銀行和地方政府。政府需要認(rèn)真考慮關(guān)閉或私有化參與地方政府融資平臺(tái)不良貸款過(guò)多的小型城市股份制銀行。此外，政府也需要考慮允許國(guó)有銀行收購(gòu)小型金融機(jī)構(gòu)。國(guó)有銀行并非十全十美，但其受到地方政治壓力的影響較少，且一般具有更有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。
　　除此之外，還存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。慎重挑選一兩家小型銀行實(shí)施破產(chǎn)，但保護(hù)個(gè)人儲(chǔ)戶，要求機(jī)構(gòu)儲(chǔ)戶接受損失，并徹底肅清地方利益相關(guān)者，唯有這樣才能擺明中央的立場(chǎng)，那就是決不會(huì)無(wú)休止地援助做出錯(cuò)誤貸款決策的銀行。
　　更重要是，中國(guó)也需要考慮利率改革。鑒于銀行的80%～90%利潤(rùn)依賴于息差收入，政府也可決定是否避免進(jìn)行可能會(huì)縮減銀行利潤(rùn)率的改革。但是，如果能夠謹(jǐn)慎地進(jìn)行利率改革，將可促使銀行更慎重地進(jìn)行放貸。
　　
　　結(jié)語(yǔ)
　　只要得到正確的處理，中國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題并不意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或銀行系統(tǒng)發(fā)展之路的終結(jié)。但我們認(rèn)為，摸索前進(jìn)并不能有效解決問(wèn)題。我們建議的方案框架是將地方政府融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目正式劃入政府資產(chǎn)負(fù)債表，并使用所增加的預(yù)算開(kāi)支確保項(xiàng)目能夠完成。通過(guò)正常銀行的專業(yè)實(shí)力和公共授權(quán)來(lái)保護(hù)商業(yè)銀行，并呼吁進(jìn)行改革以避免再次出現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題。
　　我們的方案顯示，解決這個(gè)問(wèn)題對(duì)于中央政府總資產(chǎn)負(fù)債表的最終影響還比較有限。上一次銀行援助方案耗費(fèi)了相當(dāng)于GDP約22%的資金，和這一次的方案規(guī)模相仿。這并非沒(méi)有代價(jià)，所有措施均會(huì)通過(guò)所得稅、通脹稅或較低的實(shí)際存款利率稅等各種稅收將這些損失最終轉(zhuǎn)嫁到勤儉節(jié)約的居民身上。但對(duì)于每年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)13%～15%、擁有高效的征稅系統(tǒng)、沒(méi)有外債和實(shí)施半有效資本管制的中國(guó)而言，這一點(diǎn)應(yīng)能夠做到。中國(guó)目前所處的情況是，具備有效稅收系統(tǒng)的快速增長(zhǎng)國(guó)家在大型公共債務(wù)危機(jī)中的生存能力，遠(yuǎn)高于沒(méi)有人繳稅的增長(zhǎng)緩慢國(guó)家。在我們的預(yù)測(cè)中，假設(shè)2015年的名義GDP增長(zhǎng)將從2011年的15%降低到11%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所放緩。
　　（作者單位：渣打銀行）