淺談機構編制實名制管理

　　 [提 要] 機構編制實名制是機構編制管理的一種手段，同時也是社會主義市場經濟環境下的多種因素綜合作用的產物。它的產生最根本的原因是時代背景的改變、編制與實有人員不符、行政成本的增加以及經濟社會發展的客觀需求。推行機構編制實名制有其積極的現實意義，同時也存在一系列亟待解決的問題。要使其適應市場經濟環境，必須要拓展思維，多角度深層次，探索完善這一管理模式。
　　[關鍵詞] 機構編制；實名制；管理
　　[作者簡介]陶加煜（１９７０—），男，江西旅游商貿職業學院講師；彭先坤（１９７５—），男，江西旅游商貿職業學院副教授。（江西南昌 ３３０１００）
　　
　　 一、實施機構編制實名制的現實意義
　　從宏觀上看，機構編制實名制是機構編制管理的一種方法，目的是為了控制機構、編制和實有人員膨脹、落實機構編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協調配合為前提，以編制核準為基本內容，將審批的機構、編制和實有機構、人員對應起來。從機構編制實名制的功用來論，主要有以下幾方面的現實意義：
　　（一）有利于人事共管
　　 市場經濟體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權，而這種自主權又很難正當調控，使得編制數與實有人數常常無法一一對應，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現。機構編制實名制，就是因市場經濟條件下實有人員大于經審批的編制數額現象，把單純的管人和管事形成一個整體，從而實現人事共管。
　　（二）有利于整合條塊分割管理
　　 現實中的機構編制管理諸環節實質上是由多個部門分別行使的。機構編制部門負責審批機構的設置和編制的數額，組織、人事等部門負責錄用、調配、安置人員并審批人員工資，財政部門負責編制部門預算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負責辦理社會保障手續，紀檢、監察、機構編制部門共同負責監督檢查違反機構編制紀律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權力劃分，機構編制部門無權干涉組織、人事、財政等部門的具體業務。同時，市場經濟條件下，財政、人事體制的改革導致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權，這給機構、實有人員大于經審批的機構、編制創造了可能。機構編制實名制的功用，就是把由組織編制人事財政等部門共同完成的機構編制管理的“決策、執行、監督”等環節串聯起來，將多部門的割據式管理職能整合。
　　（三）構建超編、混編、超領導職數配備、吃空餉、底數不清等違規現象的制約機制
　　 實施機構編制實名制的目的在于將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支、降低行政成本，以確保管理的科學性和實效性，是相當必要的。
　　二、當前編制實名制管理存在的問題及原因分析
　　根據近年來對行政機關編制實名制日常管理和事業單位推行實名制工作來看，實名制現已逐步成為推動機構編制管理工作的主要管理制度，也是整個機構編制管理工作的基礎，具有舉足輕重的作用。從工作的實踐來看，實名制管理工作存在以下幾方面的問題，影響了實名制的進一步推廣和深化。
　　（一）人員超編和混編混崗制約了實名制的建立和應用
　　人員超編問題由來已久，在行政事業單位普遍存在。人員超編問題不解決，落實編制實名制就是一句空話。經調查分析，單位人員超編的原因主要是以下三個方面：一是過去大中專畢業生、復員退伍軍人、干部職工子弟就業安置造成的歷史遺留問題；二是政策性超編安置退伍軍官和超編安排領導干部，導致公務員與參照管理單位管理人員超編和超職數；三是在編非在崗人員引起的超編。以前實行到齡離崗不占編，而現在工作人員雖到離崗年齡卻沒有離崗政策，占編卻又不工作，做事的沒編，不做事的占編，造成新的超編和混編混崗現象。
　　（二）機構編制管理的協調配合機制不完善
　　從理論上看，實行編制實名制可以進一步防止混編混崗、“吃空餉”、無編進人、違規借調等違反機構編制規定的現象發生。但實際上，編辦能夠制約的也就是通過核定和公示的一部分“吃空餉”人員，通過函告財政部門停發這些人的工資和相關經費。但大多數“吃空餉”人員都有特殊關系，真正執行起來存在很多困難，加之一部分單位瞞報的情況，單純依靠編辦一家不可能完成，同級的相關職能部門之間也并沒有就編制實名制問題形成完善的長效協調制約機制。這就只能讓編制實名制本應具有的功能不能有效發揮，以致于清查也只能以一種短暫的運動式的方式進行。
　　（三）編制實名制管理意識不強
　　編制意識不強，管理不規范，使用不嚴格，給編制實名制管理帶來了困難。一是因編制實名制管理在實踐工作中，沒有具體的實施細則，也缺乏比較明確的操作意見，同時相當部門人員編制概念模糊，認為人員即編制，有多少人就要有多少編制，或者是對編制性質認識不清，把事業編制和行政編制等同起來，把全額編制、差額編制、自籌編制混淆，甚至認為只要有工資拿，每天正常上班，有沒有編制無所謂。二是超編單位思想抵觸大，實名制工作部署難。某些單位超編成因與人員情況十分復雜，界定不準確、不公平容易產生矛盾，造成鬧事、集體上訪等情況發生。三是干部群眾怕影響到自身利益和前途。在職人員不愿意沒有編制，未辦理離崗手續卻不在崗人員更害怕成為超編人員，擔心如果作為超編人員進行登記，在升遷、工資統發、調動、福利待遇等問題上和在編人員不具有相同資格，一旦政策發生變化或推行機構改革，自己將失去財政供養，可能會成為無業人員。
　　三、加快推進機構編制實名制管理的對策及建議
　　編制實名制的實行牽涉的不只是編辦一家單位，它的實行需要法律法規及有關政策的支撐、領導層的高度重視和相關部門的密切配合。編制實名制作為機構編制管理的重要組成部分，不僅關系到政府的財政支出的控制，更重要的是牽涉到政府的運作效率、行政成本以及政府自身的形象和政府的公信力問題。因此在機構編制管理中加強編制實名制工作的意義很大。鑒于上述存在的問題，應從以下方面加以解決。
　　（一）分流消化富余人員，切實解決制約實名制的瓶頸
　　超編意味著編制和人員不能一一對應，超編有兩種情況：一是歷史遺留的；二是新產生的。解決人員超編問題，首先要采取有效措施杜絕新產生超編問題。要嚴把入口關，嚴格用編審批制度。其次要規范人員編制管理，妥善分流超編人員。建議方法如下：根據本地實際，一是規范人員編制，配強配齊職能機構人員。二是對在編非在崗人員實行到齡及時辦理手續，核減編制，這一類型可分流出來。三是嚴格控制新招聘人員。對單位因自然減員等空缺的編制，實行統一掌握，除有特殊專業要求外，原則上先安排超編人員，做到在總量控制的原則下，進行編制調劑；或對職能弱化，但人員富余的單位，在政策允許的情況下，連人帶編劃轉到職能強化、人員不足的單位，采取調劑的辦法，逐年可消化超編。通過以上措施，逐步可望解決超編問題，為實施實名制創造條件。
　　（二）完善管理制度，健全部門協調配合機制
　　發揮機構編制部門的主導作用，建立健全編辦與組織、人事、財政、勞動和社會保障等部門的工作協調機制，密切配合，各司其職，切實維護編制實名制管理的嚴肅性和權威性。凡不執行編制實名制管理制度的，編制部門不予列編，人事部門不予審批工資，財政部門不予辦理工資和經費核撥手續，勞動和社會保障部門不得為其辦理社會保險手續，住房公積金管理機構不得為其辦理住房公積金手續。
　　（三）加大宣傳力度，提高編制實名制管理的意識
　　要充分利用各種媒體，廣泛宣傳實名制的重大意義，通過宣傳，有力促進編制實名制工作的開展。一是利用黨政機關信息辦公平臺、電視臺、通訊報刊等向機關事業單位及社會進行廣泛宣傳編制實名制工作。二是收集匯編機構編制政策文件發至各單位。在發送的同時，重點推薦各單位及其領導學習了解編制實名制工作的相關文件。
　　（四）強化監督，加快制定規范統一的管理辦法
　　建議建立全省或全國統一的實名制管理辦法和詳盡的、操作性強的規定說明，以保證機關事業單位現有機構、人員與按照規定權限審批的機構、編制相對應，從源頭上遏制超職數配備干部、吃“空餉”等違反機構編制紀律的現象發生。在此基礎上，對機構編制法規的實施進行更加有力地監督，為機構編制的管理提供強有力的法律保障。
　　總之，機構編制管理是一個循環往復的動態過程。市場經濟背景下，管理環境和管理對象始終處于不確定性狀態，只有采取動態的循環往復式管理，使科學管理行為滲透到機構編制工作的每一個細小環節，才有可能達到預期目標。從總體上看，機構編制實名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關部門支持與配合才能完成整個管理過程。它亟需在相關部門之間真正構建一個協調配合、資源共享的動態科學管理機制，同時機構編制系統內部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準、公示、督查、處理、反饋等順次遞進的管理流程，這需要我們更理性的思考和創新實名制管理等高端科學管理模式。
　　[參考文獻]
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　　[責任編輯：程文燕]