江西新型農村社會養老保險制度構建探索

　　[提要] 江西傳統農村社會養老保險發展已陷入停滯狀態。從２００９年１２月起，江西一些地方開始開展了新型農村社會養老保險制度的試點。本文介紹了江西傳統農村社會養老保險制度存在的主要問題并對其進行了原因分析。在此基礎上，提出構建江西新型農村社會養老保險制度的相關對策：拓寬江西新型農村社會養老保險基金籌資渠道、加強農村社會養老保險基金的運營與管理、加大宣傳力度積極引導農民參保、有效發揮商業保險在新農保制度實施中的作用等。
　　[關鍵詞] 新農保；養老保險基金；參保率
　　[作者簡介]徐正華（１９６９—），江西東華理工大學經管學院。（江西南昌３４４０００）
　　本文為２０１０年江西省高校人文社科規劃項目“江西新型農村社會養老保險制度構建研究”的階段性成果。
　　
　　江西是地處我國中部地區的一個傳統農業大省，第六次全國人口普查結果表明：截止到２０１０年１１月１日，江西常住人口中，６０歲及以上人口為５０９．７７萬人，占總人口比重為１１．４４％；６５歲及以上人口為３３８．６２萬人，占總人口比重為７．６０％；全省６５％的老年人生活在農村。江西是在ＧＤＰ水平較低的情況下步入老齡社會的，屬典型的“未富先老”，農村地區如何應對已經來臨的老齡化問題已經提上重要議事日程。
　　傳統農村社會養老保險在實踐中暴露出的很多問題亦表明，江西應抓住機遇，盡快從戰略高度完善相關政策，構建新型農村社會養老保險制度。
　　一、江西農村社會養老保險發展的現狀
　　江西農村社會養老保險從１９９２年開始試點，１９９３年全面鋪開，之后進入了快速發展時期。但受多重因素的影響，１９９９年又進入整頓規范階段，自此，江西農保發展陷入停滯狀態。
　　１．參保人數
　　自１９９９年起，江西農保工作基本處于“守攤子”的狀態，農保業務停滯不前，經過十幾年的發展，參保人數沒有顯著增加，積累基金總額也沒有突破性增長。截止１９９５年底，全省積累基金總額達到２億多元，２００萬農民進入養老保險安全網，１０００余人開始領取養老保險金。到１９９６年底，全省有農村人口的９４個縣（市、區）的１８６５個鄉鎮全部開展了工作，參保農民達２００多萬，累計積累基金總額突破３億元。筆者從２００６年４月召開的江西省第二次老齡工作會議上獲悉，我省共有９４個縣（市、區）、１５０８個鄉（鎮）、１８４１３個行政村開展了農村養老保險工作，參保人數２２１．８萬人，基金總額為５．３６億元，共有７．６１萬老年農民開始按月領取養老金。截止 ２００６年末，江西省的 １１個設區市共有 １０１個縣級單位和地區，１４９８個鄉（鎮），１８６８１個行政村，６６２７個鄉鎮企業開展了農村養老保險工作，但參保農民僅有 ２２１．１萬人，約覆蓋當年農業人口的 ６．９６％。到２００７年底，全省共有９４個縣（區、市）、１３９５個鄉鎮、１６８６２個行政村開展了農村養老保險工作，參保人數２２１．８萬人，基金總額５．６億元，共有８．９１萬老年農民按月領取養老金，年支出養老金６００萬元。
　　２．保障水平
　　２００７年，江西農村參保農民年人均養老金領取額不足７０元，２００８年則減至５３．４２元，僅僅依靠如此低的養老保險農民很難維持基本生活。如Ａ縣２００４年的養老金發放數據表明，全縣有２９３名老年農民領取，發放養老金總額為１７０６６．６８元，平均每人每年５８．２５元，每月４．８５元。江西農保的保障水平甚至低于本省的低保水平。２００８年江西農村低保對象月人均財政補差標準由３０元增加到５０元，農村最低生活保障線為不低于月人均７０元，而農保養老金領取年人均僅５３．４２元。２００８年江西１１個地市中，最高的人均養老金領取額——九江市人均２２２．２０元／年，每月還不到２０元，也遠低于農村低保標準（年人均８４０元），而最低的景德鎮市年人均僅１０．８３元，這根本就談不上保障生活。
　　３．農民的參保意愿
　　農民作為農村養老保險的參與主體，其參與意愿在相當程度上影響著農村養老保險的實施效果。某研究者在２００６年對江西５８個縣（市），４３６位農戶進行了問卷調查，研究結果顯示，農民對養老保險的需求非常迫切。受訪者對社會養老保險“非常了解”的占９．６３％，“比較了解”的占３０．２８％，“聽說但并不了解”的占５５．７３％，“沒聽說過”的占３．４４％。在問及“如果可以自由地參與社會養老保險，你愿意參與嗎”，有８２． ７％的農戶表示愿意參與社會養老保險，只有１７．２％的農戶表示不愿意參與社會養老保險。可見，在現行制度安排下，即使是完全由個人繳費，大多數農民仍然非常愿意參加農村社會養老保險。
　　二、江西農村社會養老保險存在的問題及分析
　　江西農村社會養老保險自實施以來取得了一定的成效，曾一度位于全國中上的位置。但是，江西農保的現狀不容樂觀，存在諸多問題。
　　１．保費籌集模式存在缺陷
　　《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》規定，農村養老保險資金的籌集以“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。然而新形勢下集體補助農民養老保險費在江西絕大部分地區很難實現，作為欠發達地區，農村集體經濟薄弱，不能為農民養老保險提供足夠的資金支持。而“國家政策扶持”也僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，這樣的政策扶持對于集體經濟薄弱的欠發達地區來說毫無作用，養老保險帳戶上的資金幾乎全部為農民個人交納的。從江西全省來看，２００７年只有贛州、宜春、南昌、新余４個地市保費中有集體補助，但是補助也很低，共４０．１６萬元。其中，南昌市２００７年保險收入中除個人繳費外，有５．８萬元的集體補助資金。２００８年江西僅九江、新余集體補助了６．１７萬元保費。這主要還是因為江西農村集體經濟萎縮，２００７年全省僅０．６９％鄉鎮企業是集體經濟，產值僅占總產值的１．５７％，而集體經濟增加值也只占鄉鎮企業總增加值的１．７０％。此外，中央財政預算未將農村養老保險納入國民社會保障預算，地方各級政府對農村養老保險的資金投入很少。
　　２．基金難以實現保值增值
　　按現行政策規定，農村養老保險基金以縣為單位進行管理，縣級農保機構在指定銀行設立農保基金專戶，專賬專管，專賬專用。對于農保基金的運營，江西嚴格執行“存銀行、買國債”的規定。基金投資渠道單一，主要是存入銀行，如２００７年全省的基金總額中有８８．２６％存入銀行，２００８年也有８５．８６％的基金是銀行存款。國家規定計入參保農民個人帳戶的農保基金按２．５％利率計算。２０１０年前１０月國有商業銀行的一年存款利率只有２．２５％。因此，為了保證計入參保農民個人帳戶的農保基金計算標準，農保系統必須彌補這個利息差距０．２５％。主要通過購買長期國債和一些大型企業債券彌補利息差距的虧空，但相對來說，購買國債的比例占基金總額的比重很小，２００７年僅３．０３％，２００８年則更低，只有１．８８％的基金用于購買國債。“存銀行，買國債”，不直接用于投資的農保基金增值方式，雖一定程度保證了基金安全，但導致了基金收益低下，難于抵御通貨膨脹的侵蝕，基金逐漸“縮水”。
　　３．管理體制混亂
　　農村社會養老保險的管理是一項技術性很強的工作，對管理水平的要求頗高。在實踐中，由于缺乏明確的立法規定、專業人才管理和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，江西農村社會養老保險的管理出現了一些問題。如在養老保險基金管理上的問題，按照國際上通行的做法，社會保險基金管理應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，即三權分立、相互制衡，從而保障養老保險基金的安全性、收益性與流動性。但是，目前江西的社會養老保險大多數地方均由勞動與社會保障部門獨立管理，集征繳、管理與使用于一身，缺乏有效的監控監督。農村社會養老保險基金更是實行縣級運行機制，由縣級進行管理，保險基金處于屬地分散的管理狀態，這種小規模的基金不僅不利于實現多樣化的投資以保證基金的保值增值，更是加大了基金管理的難度。
　　
　　４．參保率低、覆蓋面窄
　　農村社會養老保險基金的籌集方式是農民自愿參保為主，而這種僅依靠農民個人繳費為主的養老保險機制，在江西的部分地區普及開來還是具有相當的難度，因此農保參保率低、覆蓋面窄。全省９４個具有農業人口的縣（市、區）中，２００１年農民人均純收入達至１１２３６６元以上的縣（市、區）有３９個，１２５５．７４萬人，分別占有農業人口縣（市、區）總數的４１．５％和農業人口總數的３９．１％；人均純收入達１５３１－２３６６元之間的有３３個、９８９．２萬人，分別占有農業人口縣（市、區）總數的３５．１％和農業人口總數的３０．８％。按照勞動和社會保障部規定的參照標準，即２３６６元以上為完全具備開展農村社會養老保障工作的條件，１５３１－２３６６元之間的為基本具備開展農保工作的條件，這表明我省共有７６．６的縣（市、區）、６９．９％的農業人口完全具備和初步具備開展農保工作的條件。而江西省人口總數為４３００萬人，其中６０％集中在農村，即農村人口的總數大約為２５８０萬人，從我省２２１．８萬農民參加保險來看，農村社會養老保險的參保率大約只有８．６％左右，與６９．９％可參加農保的人數相比還有６１．３％未參加農保，相差甚遠。
　　三、江西新型農村社會養老保險制度構建探索
　　傳統農村社會養老保險的實踐表明，要使農村養老保險在我省構建和諧社會、推進新農村建設、緩解農村的養老壓力以及促進城鄉統籌發展等方面發揮出積極作用，江西必須建立新型農村社會保險制度：
　　（一）拓寬江西新型農村社會養老保險基金籌資渠道
　　１．以稅收支持農村社會養老保險基金的籌集
　　自１９９４年稅制改革以來，我國的稅收保持了較快的增長，２０１０年全國稅收收入達到７３２０２億元，比２００９年增長２３％。隨著我國經濟的較快增長，稅收征收仍有很大的潛力，開征新的稅種或者從新增稅收中劃出一定比例來補充養老保險基金是完全可行的。
　　（１）開征社會保險稅。當前無論是從經濟總量、個人所得稅的規模，還是企業的納稅能力來說，我國開征社會保險稅己具備了一定的基礎。社會保險稅由稅務機關統一征收，實現收入法制化、規范化、公開化，提高征繳率，并納入預算管理，避免資金使用中的隨意性和隱蔽性，形成稅務征繳、社保審核、銀行發放的征管體制以及稅務、財政和社會保險部門間的互相監督機制。
　　（２）增設遺產稅、贈予稅等新稅種。目前個人所得稅收入絕大部分來自工薪階層，對于那些高收入階層基本無法課及。我國現在是少部分人占有了絕大部分的財富，因此，對高收入、高消費階層開征遺產稅、贈與稅等新稅種，把這些收入的一部分作為財政用于農村社會養老保險基金的籌集是完全可行的。
　　（３）通過減免土地稅費支持。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有：土地轉化為城鎮工商業和其他建設用地后的土地轉讓費、土地補償費、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等，地方財政可以從中返還５％注入農村社會養老保險。
　　（４）對基金收益實行免稅。對基金運營實行免稅是國際慣例，但迄今為止，國家對農村養老保險基金的運營仍沒有出臺有關免稅的規定，政策比較模糊，以至于基層機構經常遇到繳稅上的麻煩。因此，國家有必要出臺農村養老保險基金運營免稅的專門規定。
　　２．發行社會保障彩票。
　　發行彩票是許多國家和地區的特殊部門或項目籌集緊缺資金的重要途徑，我國農村社會保障的部分項目也可用彩票籌集。目前，我國彩票發行呈現迅速增長的趨勢，根據財政部２０１０年發布的我國彩市全年銷售數據顯示，２０１１年全國共銷售彩票１６６２．４８億元，同比增加３３７．７０億元，增幅為２５．５％。其中，福彩總銷量達到９６８．０２億元，同比增加２１１．９７億元，增幅為２８．０％。福利彩票已經成為我國社會福利事業的重要經濟支柱，福利彩票基金應盡力增加對農村地區的投入，促進農村老年福利事業的發展。除此之外，江西還可仿效體育彩票的發行，發行專門的農保彩票，以增加農保資金的投入，提高農保的保障水平。
　　（二）加強農村社會養老保險基金的運營與管理
　　江西省農村社會養老保險主管部門既是養老保險基金的管理部門，又是運營部門，只有加強農村社會養老保險基金的運營與管理，才能確保其實現保值增值。
　　１．對養老保險基金實行單獨管理，并制定嚴格的規章制度。
　　養老保險一般要求實行的是省級統籌乃至全國范圍內的統籌，目的在于確保這種保險能夠適應勞動力的自由流動，為建立統一的勞動力市場并實現資源的優化配置服務。可見，江西對養老保險基金實行單獨管理在理論上是有必要的，在實踐中也是可行的。目前全國不少地區已經單獨設置了養老保險管理機構，承擔管理責任，對收取的養老保險費進行專戶存儲，保證專款專用，嚴防挪用、截留，輔之以明確的監管機制，保證農村社會養老保險資金的正常運轉。
　　２．實行養老保險基金管理職能與投資運營職能相分離
　　通過建立“市場化管理、專家理財”基金管理運營模式，實行養老保險基金管理職能與投資運營職能分離。
　　首先，政府要轉變職能，不能再以既是監管者又是運營者的“雙重＂身份出現。政府應該提供合適的制度框架，提供有關的立法與司法制度，提供良好的外部制度環境以及有效的監管制度，在基金的運營方面以第三者的身份出現，不能直接參與經營；
　　其次，農村社會養老保險基金應由原來的縣級管理改為由省級或更高層次集中管理，國家應該建立專門的養老保險基金管理機構，集中管理基金，實現規模效益，并使農村社會養老保險基金管理部門和投資運營部門相互獨立；
　　最后，養老保險基金由專門的運營機構或基金公司實行市場化經營，增強基金的保值增值能力。可以按照國際慣例組建農村養老保險基金公司，將基金的監管與運營分離。社會保險行政管理機構專門負責社保基金的監督和管理，社保基金公司負責合法進行社保基金的營運，承擔社保基金保值增值的職能。
　　（三）加大宣傳力度，積極引導農民參保
　　江西要加大宣傳力度，積極引導農民參保。一要為農民解讀政策，重點宣傳農保的宗旨、性質和具體做法，直接宣傳參保待遇。要采用通俗易懂的語言使農民明白參保的好處，消除潛在參保對象的思想顧慮。二要宣傳典型，充分發揮鄰里的示范帶動作用。可以選擇當地德高望重人士、一些已經開始領取農保養老金的普通農民和一些積極主動參保的農民作為宣傳典型。尤其是子女在外務工的農民，要積極動員子女為父母投保。三要采取多種方式宣傳，如與電視臺、廣播電臺、報社聯合舉辦“宣傳月、知識講座”活動；開展政策咨詢活動，現場答疑；利用集市、廟會等發放宣傳單；制作電視宣傳片，宣傳農保政策和工作做法，提升農保政策的知曉率。農民對農村社會養老保險更加了解，將有助于提高農民的參保意愿。
　　（四）有效發揮商業保險在新農保制度實施中的作用
　　目前，由于受經濟發展水平的限制，江西新農保所能提供的保障水平仍較低。因此，一方面，江西要隨著經濟和社會的發展，適度提高新農保的保障水平；另一方面，江西要用多層次的養老保障制度體系來保障農村居民養老權益。新農保是農村養老保障體系的重要層次，可以在保障農村居民老年生活方面發揮重要作用，商業保險可以作為我國農村養老保障制度體系的補充層次，商業保險的作用主要表現在以下兩個方面：一是它可以通過保證農民的收入而成為新農保制度實施的重要配套機制，這可以看做商業保險支持新農保制度可持續發展的作用表現；二是商業保險尤其是商業養老保險所提供的相關保障能夠彌補新農保制度在保障水平方面的不足。此外，還要發揮家庭養老、土地養老和養老救助的作用，構建農村多層次的養老保障制度體系。
　　
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　　[責任編輯：邵猷芬]