阜新市土地收購儲備工作淺談

　　摘要：土地收購儲備制度作為土地經濟學的一個學科范疇，實施幾年來，在規范調控土地市場，優化土地資源配置，實現土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。本文即是經過多方調研并結合在土地管理部門多年來的親身實踐和體會，就我市土地收購儲備機制中存在的一些問題作了粗淺的分析并提出相應的建議及對策。
　　關鍵詞：土地收購儲備優化土地資源配置
　　中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1672-3791(2011)06(b)-0000-00
　　
　　眾所周知，土地收購儲備制度這一源于二十世紀九十年代末期的新生事物，近幾年在全國各地如火如荼的演繹和推動下，對盤活城市存量土地，加快國有企業改制進程，強化政府土地集中統一管理，推進土地的市場配置等，都發揮了十分重要的作用。同時，伴隨著此起彼伏的拍賣槌落起，土地收購儲備制度對城市建設發展步伐也產生了重大的影響。隨之而來的是，一座座現代化建筑拔地而起，城市功能和基礎設施建設日益完備，城市面貌大為改觀。但縱觀我市的城市建設，不僅是與沿海發達地區無法相比，而且與周邊省市相比也存在著一定的差距。究其原因，從表面上看，加快建設需要大量的資金投入，而我市經濟發展水平還不是很高，依靠財政支出十分有限，導致城市建設與資金缺乏的矛盾日益突出。但從深一步來看，是我們在經營城市方面的思想觀念落后，沒有把土地資源進一步引入到市場機制，把土地資源變成資本來運作，實現資本的良性經營，以此來促進城市建設的持續，健康和快速發展。
　　而土地收購儲備制度正是基于這種經營城市創新理念而產生的一種新型的城市土地利用管理制度。因此，我們必須進一步加大土地收購儲備力度，改變以往在計劃經濟條件下與舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，收緊地根，變多頭管地和多頭供地為“一個池子蓄水，一個籠頭放水”的政府統一管地和統一供地的新模式，走以地建城，以地養城的城市經營道路。
　　
　　1 土地收購儲備機制現狀
　　土地收購儲備工作起步于2001年初，在市一級政府的批準下，在市級國土資源部門成立了土地儲備機構，其工作職責是：受市政府委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期準備工作，招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權等工作。土地收購儲備的任務是將需盤活的土地收回、收購、置換及統征后予以儲存，并通過前期開發利用和受政府委托出讓等形式，盤活存量土地資產，有效地配置土地資源。
　　
　　2 市級土地收購儲備機制中存在的問題
　　在土地收購儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權出讓后國土收益的回籠，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。
　　2001年，國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（通稱15號文件）。15號文件明確提出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市人民政府可劃撥部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確收購儲備資金的主要來源提出明確要求，是土地收購儲備機構拓展融資渠道的重要政策依據。我市在土地收購儲備資金運營上，雖然也規定由市財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。在財政撥款不足、融資困難的請款下，土地收購儲備機構只能采取唯一一種土地收購方式----協議（或合同）收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協議（或合同）收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在如下幾方面的不利于：一是不利于土地收購儲備機構成功收購。由于這種收購方式實際上是一種“賒賬式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”、“搶手”地塊時，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權屬單位人出于一種急功近利的這么一種思想，就往往置國家法律法規于不顧，將本應該納入土地儲備庫或應該經過收購儲備推向市場的土地，擅自轉讓或買賣于他人，從而導致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面；二是不利于政府獲取更多的收益。因為協議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權屬單位人向土地收購儲備機構討價還價的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒賬式”的收購往往是“讓利式”的結果。
　　在土地收購儲備部門之間的協調問題上，難以達成統一的認識。
　　土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合。從調查情況來看，目前主要是與城建規劃及司法部門之間的協調對土地收購儲備的影響最大。一是許多城市建設規劃缺乏前瞻性和穩定性，給土地收購儲備無形中增加了風險。也制約了土地資源的高效作用；二是已進入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權人債權債務等糾紛使司法部門介入處置土地資產，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業的債務等現象，造成原土地使用權人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。
　　在土地收購儲備的實際操作中，規避土地收購儲備的行為時有發生，導致一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，國土收益大量流失。
　　主要表現在：一些工礦企事業單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權后，無力繼續開發，而又不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據相關規定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關手續的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯營聯建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行著私下交易，導致國有土地資產大量流失；城區一些原有的劃撥性住宅用地，因實施城鎮規劃和土地整理，在搬遷改造后一下之又深巷偏僻之地變成了臨街“黃金地塊”，土地價值突顯。于是這些土地使用權人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應通過公開出讓有償方式方能獲得的經營性用地，在原用地上開門面、設店鋪，用于商業、服務業等用途，從中大肆掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。
　　政府及土地管理部門在經營土地收購、儲備、出讓等一系列過程中，缺位現象比較嚴重，營造的用地環境太差。實施土地收購、儲備并進行公開出讓的目的，原本是要通過土地市場的調控作用，搞好用地服務，將需盤活的存量土地激活，使其朝著合理的用地方向流動，以實現其利用效益的最大化。以阜新市為例，許多地方，出于片面追求經濟效益的目的，一些政府及土地管理部門在運作土地收購、儲備、出讓地過程中，往往把自己的職責僅僅定位于一個“中間批發商”的角色，利用權利優勢，想法設法地把土地低價收購進來，再想方設法地把它高價賣出去，從而賺其差價，獲其利益了事。
　　
　　3 土地收購儲備機制建議及對策
　　首先是要規范土地收購儲備資本金的運營。即：在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導和監督土地收購儲備機構，對土地使用權出讓后土地收益及時回收，更要協助土地收購儲備機構搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。
　　要積極拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備機制建立后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統一管理、統一整理、統一供地。土地的收購儲備在具體運作上，應結合實際情況，靈活應用以下幾種方式：
　　國有土地收回方式。按照現行的有關法律法規，以出讓方式取得國有土地使用權、期限已滿未申請續期或申請續期未經批準的土地；閑置土地；被依法沒收土地使用權的土地；以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地；可以收回后入庫。但從實際工作中看，雖然法律規定明確，但真正被直接收回土地使用權的土地很少，一般采取有償收回劃撥土地為主的方式操作。
　　
　　直接貨幣收購。對近期急于開發的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施用地，以及區位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。
　　集體土地征收。近幾年的城市化發展證明，城市的拓展用地及預留地主要依靠征用即政府統一征地的方式取得，是土地儲備的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必須在完善土地征用手續成為國有土地后，方可進入土地儲備庫。如“村改居”后即可采用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。
　　預約收購（即協議收購和合同收購）。對企業搬遷地塊、破產企業變現地塊、污染搬遷地塊、老城區成片改造地塊等可實行預約收購。在簽訂收購合同后，其土地進入土地儲備庫，供地后，由原土地使用權人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了原土地使用權人對土地增值的期望，應是著重推行的土地儲備方式，但實行起來難度較大。
　　土地置換。對于企業、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的辦法收購儲備，用土地儲備庫中土地換取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。
　　規劃紅線儲備。依照城市規劃，對道路兩側等重點區域中限于人力、財力暫時不具備直接收購儲備的土地，規劃部門可直接將規劃紅線劃給土地收購儲備機構，進行規劃紅線儲備。
　　信息儲備。對按建設時序短期不具備開發條件的地塊，將其地籍信息、利用現狀信息與規劃信息、地價信息等輸入土地儲備庫，條件成熟后再轉為其他方式儲備。
　　要做好相關部門的協調問題。主要是做好城建規劃與司法部門的協調問題。城建規劃部門要嚴格執行城市規劃法，制定科學、先進、穩定的城市規劃，尤其要著力提高地塊詳細規劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規劃才能真正成為土地資源配置和土地資產處置的前導，成為推動土地市場良好發育的動力。
　　要加大土地執法監察力度。這是土地收購儲備工作能否順利實施的一個重要因素。土地收購儲備的一個中心任務便是盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地。因大量存量土地大多存在于國有企事業單位的原劃撥用地當中，所以首先應當加大對國有企事業單位劃撥用地“隱形交易”行為的監察力度，建議對國有企事業單位其劃撥用地進行定期不定期的動態巡查監察，以此來防范國有企事業單位借改制或改革之機非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯營聯建等方式非法轉讓國有土地資產。其次是要加大對非法改變土地用途行為的監察力度。主要是針對國有企事業單位中的劃撥用地及“城中村”屬集體所有的集體建設用地而言。建議各級政府予以采取不同的方式，加強對他們的收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發生。對國有企事業單位劃撥用地非法改變土地用途的，無償收回；其三是要加大對非法批地、非法占地行為的執法力度。改變以往對此類違法行為“重罰款輕處理”的短期利益行為。對于非法批地者，不僅非法批準、使用的土地應當收回，而且還要對非法批準使用土地的直接負責的主要人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，構成犯罪的還要依法追究其刑事責任，對非法占地者，不僅要給予其相應的行政處分，而且還要對其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施進行處理，該拆除的進行拆除，該沒收的進行沒收，然后統一納入到土地儲備庫加以拍賣，從而達到治標治本的目的。
　　要搞好土地收購儲備的建章立制工作。
　　圍繞政府高度壟斷土地一級市場這個中心，建立收、儲、供地機制，實現土地收購的規范化。具體到實際工作中，一是要擴大土地收購儲備的范圍。強化政府統一征地，把新增建設用地全部納入政府儲備；充分運用收購、有償收回、置換和預儲備等手段，對城市規劃區內的國有劃撥土地、企事業單位急需盤活的存量土地、閑置土地、破產企業及法院判決需處理的土地加大收儲力度。二是嚴格土地審批程序。嚴禁借土地收購儲備簡化土地報批程序，嚴禁以土地收購協議（或合同）替代土地報批手續的行為發生。三是嚴格供地程序。嚴格劃撥方式供地，嚴格限定協議出讓范圍，認真執行國家有關規定，堅決實行集體決策、集體定價制度。要嚴格按照國土資源部（2002）第11號令的規定，全面推進經營性土地使用權招標賣掛牌出讓。從而實現“一個口子進，一個池子蓄，一個籠頭放”的收購儲備供地機制。
　　建立公開、公平、公正的土地市場，規范完善土地出讓審批程序，實現土地收益的最大化。為加強用地審批管理，規范土地出讓行為，政府及土地管理部門應對每一宗地的收購、補償、招標拍賣掛牌出讓等，均實行集體會審、集體研究、集體決策。
　　在規范出讓程序同時，土地管理部門還應堅持公開、公平、公正的市場交易原則，實行陽光作業。對于出讓的每一宗土地，均應在新聞媒體上公開披露；在運作過程中，要嚴格按照招標拍賣掛牌出讓程序操作，做到監察、財政、公證等部門全程參與，確保招標拍賣掛牌出讓的公開、公平、公正。通過強力推行土地出讓招標拍賣掛牌工作，不僅能最大限度的保證政府收益，規范各類出讓行為，也能有效地防止“暗箱”操作和腐敗行為的發生，有力地推動土地市場的健康、有序發展，最大限度地保證土地資產的保值增值。
　　圍繞政府的中心工作，積極探索新的土地收購儲備運行機制，并對工作人員加以有效的監督，實現土地收購儲備與人員管理機制的新突破。合理把握收購儲備土地的規模，規避市場風險，完善土地收購儲備機制，儲備土地布局要相對合理，數量適度，既能調控市場供求，又能基本保證城市建設需要。另外，必須注重提高工作人員的政治素質和理論修養，保證依法工作，熱情服務，適應全面推行土地收購儲備制度的需求。
　　要建立良好的土地收購儲備出讓環境。這是至關重要的一點，也是關系到一個地方土地市場能否繼續發育的重要前提。鑒于此，建議在實施土地收購儲備及出讓的過程中，一定要站對自己的位置，勇于承擔起自己的責任，不僅要力促當地經濟的快速發展，更要致力于提高自身素質，提高自己的服務水平。在實施土地收購儲備時，最大限度地讓利于民。同時，力爭協調好征地與被征地者之間的利益關系，盡量減少雙方之間的摩擦，為土地的成功出讓奠定一個堅實的基礎。土地出讓后，還要即時給予全方位的跟蹤服務，該監督的就得監督，該協調的給以協調，努力為用地者營造一個科學、和諧的用地環境。