我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀研究及推進(jìn)建議

摘要：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處于試點(diǎn)階段。目前關(guān)于這項(xiàng)新制度的關(guān)注程度較高，本文對(duì)現(xiàn)有研究成果，從制度建立的必要性、地方政府能否承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼、如何有效運(yùn)營和監(jiān)管基金、如何有效建設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、如何做好相關(guān)制度銜接等方面進(jìn)行梳理，并對(duì)涉及制度健康運(yùn)行的其他重要問題進(jìn)行歸納，以期對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；新農(nóng)保；制度銜接

中圖分類號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０11)08－００46－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.08.13

一、我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)概況

（一）傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐

民政部從1986年開始探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在總結(jié)山東牟平等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1992年制訂下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（民辦發(fā)[1992]2號(hào)），在全國具備條件的地區(qū)逐步推廣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。

（二）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)

2009年9月1日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號(hào)，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），決定在全國選擇10%的市（縣、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。2010年，經(jīng)國務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議研究決定，進(jìn)一步擴(kuò)大新農(nóng)保的試點(diǎn)范圍，實(shí)行重點(diǎn)擴(kuò)面與普遍擴(kuò)面相結(jié)合①，全國總的試點(diǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大到了23%左右。溫家寶總理在2011年3月5日召開的“十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議”上所作的政府工作報(bào)告中指出，2011年將新農(nóng)保試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40%的市（縣、區(qū)、旗）。

截至2011年3月末，納入國家新農(nóng)保試點(diǎn)的838個(gè)市（縣、區(qū)、旗）和直轄市大部分區(qū)縣參保人數(shù)共計(jì)1.3億人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡人數(shù)3582萬人，基金累計(jì)結(jié)余563.8億元。同時(shí)，20個(gè)省的409個(gè)市（縣、區(qū)、旗）自行試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)到4469萬人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡人數(shù)1421萬人②。目前，北京、天津、江蘇、浙江、西藏、青海、寧夏、海南、重慶等9個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度建設(shè)普遍滯后于城市職工。世界銀行（Word Bank，1994）的研究發(fā)現(xiàn)德國的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建立的時(shí)間相差74年，美國為55年，加拿大為63年，日本為30年[1]。王國輝（2010）以“中國17省（市、區(qū)）農(nóng)戶社會(huì)保障調(diào)查”資料為基礎(chǔ)進(jìn)行分析后認(rèn)為，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的出臺(tái)時(shí)機(jī)、時(shí)間安排和制度設(shè)計(jì)是符合農(nóng)戶的期望和愿望，是農(nóng)戶期望和意愿的集中體現(xiàn)[2]。

新農(nóng)保是一個(gè)新生制度，國內(nèi)研究文獻(xiàn)不是很多，而國外大多數(shù)國家實(shí)行的是一體化社會(huì)保障制度，專門研究農(nóng)村（農(nóng)民）的養(yǎng)老保險(xiǎn)文獻(xiàn)也較少。國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)集中在以下幾個(gè)方面：

（一）關(guān)于制度建立的必要性問題

國內(nèi)外理論和實(shí)務(wù)界對(duì)建立農(nóng)村（農(nóng)民）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性認(rèn)識(shí)非常一致。如謝廣英，李婷（2010）認(rèn)為新農(nóng)保的建立是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求的重大舉措；縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性工程；推進(jìn)城鎮(zhèn)化、全面建立小康社會(huì)的重大惠民政策[3]。李春根，賴志杰（2008）則從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的角度分析，認(rèn)為要使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“出得來”，同時(shí)在進(jìn)城就業(yè)時(shí)“穩(wěn)得住”，需要建立健全社會(huì)保障制度（包括養(yǎng)老保險(xiǎn)）來推動(dòng)和牽引進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)[4]。Robert M.Ball（1978）認(rèn)為農(nóng)民同城市居民享有同樣的福利待遇，應(yīng)將農(nóng)民納入國民社會(huì)保障制度[5]。這種制度安排在發(fā)達(dá)國家較為常見，如英國、丹麥、瑞典、澳大利亞等高福利國家將農(nóng)民納入非繳費(fèi)性的國民養(yǎng)老保障制度中，而德國、法國、日本等國則為農(nóng)民建立權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）關(guān)于地方政府財(cái)政補(bǔ)貼問題

Kotlikoff（1981）曾指出，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府家長式的關(guān)心，即若聽任他們自愿，家庭是不會(huì)適當(dāng)儲(chǔ)蓄或投保[6]。劉苓玲（2008）也認(rèn)為舊農(nóng)保資金主要來源于農(nóng)民個(gè)人，政府只是充當(dāng)了制度建設(shè)倡導(dǎo)者和管理者，沒有財(cái)政保障的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使其先天不足[7]。新農(nóng)保新就新在明確了各級(jí)財(cái)政在農(nóng)民養(yǎng)老中的責(zé)任和義務(wù)，但林義（2009）、唐鈞（2009）、陳美（2009）、賴志杰（2009）、葛芳（2010）、劉軍民（2010）、韓俊江（2010）都對(duì)“吃飯型”財(cái)政縣承擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼的能力表示擔(dān)憂[8-14]。鄧大松，薛惠元（2010）對(duì)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額進(jìn)行預(yù)測后也發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政有能力承擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼，但中西部貧困地區(qū)地方政府籌資難，認(rèn)為需要落實(shí)好各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金[15]。而張為民（2010）在測算新農(nóng)保經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上認(rèn)為只要制度設(shè)計(jì)合理，農(nóng)民個(gè)人和政府都有能力承擔(dān)這部分支出[16]。Diamond（1977）認(rèn)為，由于政府處于父愛主義，主導(dǎo)舉辦社會(huì)保障制度，可以消除人們的“短視”行為，并且能夠使個(gè)人年輕的時(shí)候進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?chǔ)蓄以維持他在年老時(shí)候的消費(fèi)[17]。

（三）關(guān)于基金的運(yùn)營和監(jiān)管問題

理論界普遍認(rèn)為新農(nóng)保資金的安全和保值增值問題需要引起高度重視。鄧大松，薛惠元（2010）對(duì)新農(nóng)合的替代率進(jìn)行了測算，認(rèn)為提高替代率的最有效的方法是提高個(gè)人賬戶回報(bào)率[18]。梁春賢（2010）對(duì)新農(nóng)保資金運(yùn)營的可行性進(jìn)行了分析，認(rèn)為發(fā)達(dá)的資本市場能讓養(yǎng)老基金實(shí)現(xiàn)保值增值，全國社保基金的投資為農(nóng)村養(yǎng)老基金運(yùn)營提供了經(jīng)驗(yàn)[19]。吳焰（2010）則認(rèn)為應(yīng)該準(zhǔn)許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與新農(nóng)保基金管理，以提高安全性與收益性[20]。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)質(zhì)押貸款研究課題組（2008）在對(duì)新疆呼圖壁縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款進(jìn)行系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為該模式拓寬了農(nóng)保資金保值增值的渠道，突破了現(xiàn)行農(nóng)保制度“再分配與消費(fèi)取向”的規(guī)模，賦予其“生產(chǎn)與投資”的功能[21]。唐鈞（2009）也主張個(gè)人賬戶在積累到一定程度后允許其貸出，將“死錢”變“活錢”，同時(shí)認(rèn)為還要確保新農(nóng)保基金不會(huì)被挪用[22]。對(duì)于基金的管理成本問題，有的認(rèn)為如果個(gè)人賬戶基金和社會(huì)保障信托基金投資相同的資產(chǎn)，前者的回報(bào)率低于后者，有的則認(rèn)為如果美國現(xiàn)行公共管理的養(yǎng)老退休計(jì)劃被私人管理的養(yǎng)老退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃所替代，后者的管理成本會(huì)昂貴得多。

（四）關(guān)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)問題

林義（2009）認(rèn)為需要對(duì)現(xiàn)行基層社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和重構(gòu)，同時(shí)社保機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和人才培養(yǎng)將是新農(nóng)保制度能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。米紅（2009）也指出應(yīng)充分重視新農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)與人、財(cái)、物同步發(fā)展的建設(shè)[23]。沙員，張大勇（2010）通過對(duì)內(nèi)蒙古敖漢旗實(shí)地調(diào)查后認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所”是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行的關(guān)鍵點(diǎn)，基層社保機(jī)構(gòu)的不健全嚴(yán)重影響了新農(nóng)保政策全面落實(shí)[24]。與普遍認(rèn)為的擴(kuò)大并完善新農(nóng)保工作機(jī)構(gòu)人員編制不同，裴學(xué)中（2010）主張充分利用現(xiàn)有編內(nèi)人員和在職村干部來解決經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員短缺的問題，以降低運(yùn)行成本[25]。陳美（2009）還認(rèn)為新農(nóng)保工作的順利進(jìn)行離不開一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊(duì)伍。

（五）關(guān)于相關(guān)制度銜接問題

《指導(dǎo)意見》主要將新農(nóng)保與舊農(nóng)保、其他養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他農(nóng)村社會(huì)保障制度銜接起來，但沒有提出統(tǒng)一的方案。林義（2009）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的有效銜接重在制度建設(shè)，技術(shù)支撐也是必要條件，新農(nóng)保的有效銜接是制度可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)政策目標(biāo)的重要條件。米紅（2009）認(rèn)為必須建立以純農(nóng)戶、計(jì)生戶、半失地農(nóng)民、回鄉(xiāng)農(nóng)民工為代表的農(nóng)村人口群體與推進(jìn)新農(nóng)保制度相關(guān)的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、老農(nóng)保、地方新農(nóng)保、農(nóng)村計(jì)生戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、村干部社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保和城市低保等十大社會(huì)保障配套制度和政策。韓俊江（2010）設(shè)計(jì)了農(nóng)民工流動(dòng)群體參加新農(nóng)保的方案，即農(nóng)民工首先參加戶口所在地的新農(nóng)保，將農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶分為基本賬戶和繳費(fèi)賬戶兩部分，繳費(fèi)賬戶可隨農(nóng)民工就業(yè)地不同開設(shè)多個(gè)，在開設(shè)基礎(chǔ)賬戶以外的繳費(fèi)不滿10年的轉(zhuǎn)移回基礎(chǔ)賬戶，在某地繳費(fèi)滿10年可以申請將基本賬戶遷移至該地，滿15年正常辦理無障礙遷移。賴志杰，傅聯(lián)英（2009）認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的滯后發(fā)展加重了農(nóng)村社會(huì)救助的壓力，使其超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)的建立健全可以有效減輕社會(huì)救助的壓力[26]。

（六）其他相關(guān)問題

新農(nóng)保保費(fèi)的收取和養(yǎng)老金的發(fā)放及基金的運(yùn)營管理等方面都少不了銀行的參與，中國人民銀行孝感市中心支行課題組（2010）對(duì)湖北陸安市調(diào)查后認(rèn)為國家沒有針對(duì)新農(nóng)保協(xié)作銀行出臺(tái)專門的稅收優(yōu)惠政策或財(cái)政補(bǔ)助政策，導(dǎo)致協(xié)作銀行在承辦新農(nóng)保相關(guān)業(yè)務(wù)上處于虧本狀態(tài)[27]。

一般認(rèn)為“子女參保、父母享受”是社會(huì)保障中體現(xiàn)家庭贍養(yǎng)責(zé)任的一種形式，有利于擴(kuò)大制度覆蓋面和促進(jìn)家庭和睦。但鄭風(fēng)田（2010）研究認(rèn)為《指導(dǎo)意見》規(guī)定的滿60周歲的農(nóng)村老人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金須與其符合參保條件的子女參保捆綁的做法若嚴(yán)格執(zhí)行，容易造成農(nóng)村子女的矛盾沖突，最終的結(jié)果可能是幫助了農(nóng)村的富人而不是窮人，甚至可能把新農(nóng)保所帶來的諸多好處嚴(yán)重稀釋，因?yàn)橹苯訉①Y金撥付給農(nóng)村老人，有助于下一代營養(yǎng)與健康的改善，有助于農(nóng)村內(nèi)需的開拓[28]。英國國際發(fā)展部（2003）通過對(duì)巴西和南非非費(fèi)繳型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究發(fā)現(xiàn)，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在提高農(nóng)村貧困老年人對(duì)養(yǎng)老保障的可及性方面優(yōu)于繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，非繳費(fèi)型制度可以不考慮人們的收入、財(cái)富和工作年限，管理結(jié)構(gòu)簡單，交易成本低，更容易惠及貧困老年群體[29]。

三、推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策建議

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)建立農(nóng)保的必然性的認(rèn)識(shí)比較一致，但對(duì)其他問題存在較大的分歧。為實(shí)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》提出的新農(nóng)保在2020年之前基本對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，保障農(nóng)村居民老年基本生活的任務(wù)目標(biāo)，當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)做好以下三項(xiàng)工作：

（一）宣傳應(yīng)該成為推進(jìn)新農(nóng)保的“法寶”

新農(nóng)保建立、試點(diǎn)和推廣，離不開廣大農(nóng)民的支持和參與，因而首先需要對(duì)新農(nóng)保政策進(jìn)行廣泛而深入的宣傳。通過有效的宣傳，可以培養(yǎng)農(nóng)民的參保意識(shí)，消除潛在參保對(duì)象的思想顧慮和觀望心態(tài)，確立政策的公信力，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。具體可以采取實(shí)地宣傳，直接解讀政策；典型宣傳，發(fā)揮榜樣作用；開展宣傳月（或周、日）活動(dòng)；電視宣傳，進(jìn)行大眾引導(dǎo)；調(diào)研式宣傳，現(xiàn)場解答農(nóng)民疑惑等方式，讓廣大農(nóng)民了解這項(xiàng)惠民政策及其人性化的設(shè)計(jì)。

（二）建立合理的繳費(fèi)補(bǔ)貼資金分級(jí)分擔(dān)機(jī)制

各級(jí)政府應(yīng)該朝服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，優(yōu)化本級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保《指導(dǎo)意見》規(guī)定不低于每人每年30元的參保補(bǔ)貼的落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)確定分級(jí)分擔(dān)機(jī)制，合理確定各級(jí)政府間的分擔(dān)比例。應(yīng)該根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政狀況來靈活確定各自的繳費(fèi)補(bǔ)貼資金分擔(dān)比例，而不是一概而論。對(duì)于“吃飯型”財(cái)政窮縣等確無能力承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的縣級(jí)政府，上級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)全部資金支出；其余則根據(jù)各縣財(cái)政狀況的具體情況來確定應(yīng)承擔(dān)的資金比例，狀況好則減小上級(jí)政府負(fù)擔(dān)比例，狀況差則加大上級(jí)政府負(fù)擔(dān)比例。當(dāng)然，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過程，一旦該縣財(cái)政收狀況好轉(zhuǎn)或者變壞，則應(yīng)加大或減小該縣應(yīng)分擔(dān)的資金比例。

（三）積極探索建立農(nóng)保基金投資運(yùn)營機(jī)制

可以將基金分為三部分，分別采取不同的運(yùn)營方式：一部分以現(xiàn)金和銀行活期存款的方式持有，這部分基金的主要任務(wù)是維持高度的流動(dòng)性，避免出現(xiàn)因流動(dòng)性不足而產(chǎn)生兌付危機(jī)[30]。一部分應(yīng)用于資金的短期拆借，購買一年期以下的國庫券、貼現(xiàn)商業(yè)票據(jù)等，這部分基金以保值為主。第三部分進(jìn)行中長期投資，積極進(jìn)入資本市場。可以購買各種商譽(yù)較高的債券，參與股票市場的投資。還可以考慮適當(dāng)進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等低風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的投資領(lǐng)域。

同時(shí)，人保部、財(cái)政部等相關(guān)部委應(yīng)該按《指導(dǎo)意見》的要求，盡快出臺(tái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接辦法，消除廣大進(jìn)城和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的參保顧慮，為將來建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最終讓廣大農(nóng)民在“種地不交稅，上學(xué)不付費(fèi)，看病不太貴”之后迎來“養(yǎng)老不犯愁”。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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Analysis of the Situation of New Social Pension Insurance System in Rural Area

LAI Zhi-jie

(School of Management， Hainan Medical College， Haikou 571101， China)

Abstract：The new rural insurance policy is launched in piloting areas which has been the focus of many researchers. The paper aims to provide a better understanding of the policy by reviewing related literature， The paper also explored the mechanism， feasibility for local government to allocate funds， methods to run and monitor the use of funds， foundation of relevant institutions， continuation and development of policies as well as other related issues.

Key words: New rural endowment insurance policy; Necessity; Financial subsidies; Fund; Agencies; Policy continuation