新時期農村義務教育管理體制問題研究

隨著農村稅費等一系列改革的不斷深化，中國農村的政治、經濟及教育環境發生了深刻的變化，“以鄉鎮為主”的農村義務教育管理體制已經無法保證農村義務教育的正常發展，在這種情況下，國務院于2001年5月專門召開全國基礎教育工作會議，并印發了《 國務院關于基礎教育改革與發展的決定 》，提出農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。2002年5月國務院辦公廳印發了《 關于完善農村義務教育管理體制的通知 》，2003年9月，國務院召開全國農村教育工作會議，并印發《 國務院關于進一步加強農村教育工作的決定 》，進一步強調要堅持和完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，2010年7月，國務院印發《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年） 》，提出“加快縮小城鄉差距。建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進”。

但是，“以縣為主”的農村義務教育管理體制在實施過程中面臨許多困難和問題。例如，在整個農村義務教育改革和發展過程中，縣級人民政府是負全責還是有限責任？縣直各部門之間、縣與鄉鎮之間職責如何劃分更符合效率和公平原則？如何加快“以縣為主”管理體制由政府主導的突擊性“強行入軌”、操作粗糙向科學化、制度化、規范化轉變？如何逐步實現縣域內義務教育的均衡發展？中小學校長和教師兩支隊伍如何建設和管理？諸如此類的問題都是繞不開的問題，迫切需要通過理論和實踐這兩個層面進行研究和實驗，以不斷把農村義務教育管理體制改革推向深入。

從2002年開始，四川省按照《 國務院關于基礎教育改革與發展的決定 》和《 國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知 》精神，結合四川實際，以建立和完善“以縣為主”的管理體制為契機，積極而審慎地探索有利于農村義務教育持續健康協調發展的體制和機制。為此，省教育廳、財政廳、人事廳、編辦于2003年4月印發了《 關于農村義務教育管理體制重點指導工作的若干意見 》，并在各市推薦的基礎上，根據經濟和教育發展基礎比較好、一般、很差的縣都必須有代表的原則，確定了13個縣為四川省重點指導縣。重點指導縣的主要任務是：按照中央和省人民政府有關文件的要求，結合本地實際，制定本縣落實“以縣為主”管理體制的實施方案，明確實施工作的具體目標、內容、步驟、措施等。

一、完善“以縣為主”的農村義務教育管理工作取得的初步成效

8年多來，為落實“以縣為主”的農村義務教育管理體制，四川省上上下下不懈努力，已經取得一定的成績，這集中表現在以下幾個方面。

1．明確了縣、鄉鎮及縣直有關部門的教育管理職責

《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》和《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》對縣、鄉鎮及村民自治組織的教育管理責任已經有了比較明確的規定，但由于各地情況差異很大，因而在具體執行過程中必須結合本地區實際。為此，四川省在認真學習和領會國務院文件精神，組織有關人員深入縣和鄉鎮及農村中小學調查研究的基礎上，明確了縣級人民政府對農村義務教育負有直接領導和管理責任；鄉鎮負有支持、指導和監督責任；村民自治組織負有支持和監督責任；在具體的教育教學以及校長和教師隊伍建設和管理等方面以縣級教育行政部門為主，其他部門積極配合。這樣就明確了各自的職責，有利于各司其職，各負其責，可以有效地避免越位、缺位、不到位、錯位等情況的發生。

2．保證了農村中小學教職工工資能夠由縣財政統一按月發放

農村中小學拖欠教師工資的現象前幾年不僅在四川省普遍存在，就是在經濟相對發達的廣東、江蘇等省的局部地區也存在這個問題，至于廣大中西部欠發達地區就更為普遍。[1]而這種情況恰恰發生在經濟快速發展、綜合國力不斷提升的歷史時期。因而我們沒有理由簡單地把責任都推給縣（市、區）和鄉鎮黨委、政府。歷史的經驗證明，一種社會思潮或社會現象一旦具有普遍性，其背后一定有著更為深刻的歷史的社會的或體制機制的原因。事實已經證明，農村中小學大面積拖欠教師工資的根本原因是1994年財稅體制改革所導致的縣、鄉兩級政府財權和人事權之間的嚴重失衡。實行“以縣為主”的管理體制，并不是解決農村義務教育問題的靈丹妙藥，中西部地區的絕大多數縣（市）如果沒有中央和省級較大規模的財政轉移支付，依然不能按時足額發放教師工資。從四川省目前的情況看，各縣都能做到按時發放教師工資，部分經濟狀況比較好的縣（市、區）已經基本實現城鎮和鄉村教師按照國家統一規定的工資項目和標準執行，有的縣兌現了拖欠多年的省里出臺的津貼、補貼以及地區特殊津貼，教師的收入明顯提高。過去普遍存在的截留、挪用農村中小學雜費收入發放教職工工資等情況基本得到克服。部分經濟條件比較好且領導重視教育的縣（市），已經開始把農村中小學教師的醫療、保險、住房公積金等納入縣級財政預算予以保障。

3．農村中小學校長和教師隊伍建設得到加強

“以縣為主”的農村義務教育管理體制實施以后，首先，拓展了農村中小學校長培養和選擇的空間，可以在全縣范圍內培養和選拔一批，通過異地交流等方式提拔、培養和交流一批，對于一些有特殊要求的校級領導崗位，可以面向全社會公開招聘。其次，有利于全縣統籌教師隊伍發展規劃，根據需要與可能，整體規劃，分步實施，使教師隊伍逐步得到優化。再次，為真正實行教師資格制度和聘用制度創造了條件。最后，有利于提高教師培訓質量，降低培訓成本。

二、存在的主要問題及建議

四川省在落實“以縣為主”管理體制的過程中，取得了一定的成績，也積累了一些具有普遍意義的經驗，農村義務教育已經逐步走出困境，開始邁向良性發展之路。《中國教育報》、中國教育電視臺等媒體多次對此進行宣傳和報道。但是，我們在調研中也發現，四川省要完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，真正使農村義務教育走上持續健康協調發展的道路，還有許多問題和困難需要認真研究和解決。

1．真正從建設社會主義新農村的高度來認識農村義務教育

建設社會主義新農村一項非常重要的措施，就是加快發展農村義務教育。[2]當前我國農村勞動力平均受教育年限較短，整體素質不高，在全國約4.9億農村勞動力當中，具有高中及以上文化程度的只占13%，而初中的仍占49%，小學及小學以下的占38%。[3]可以這樣說，提高農民素質，培養新型農民，是社會主義新農村建設一項最根本的措施，這個問題解決不好，其他問題的解決就會付出更多的成本，更大的代價。

因此，四川省必須從戰略和全局的高度，全面而認真地貫徹落實《中華人民共和國義務教育法》和黨中央、國務院已經出臺的有關農村義務教育的方針和政策，加快農村義務教育管理體制改革，同時根據農村義務教育在發展過程中出現的新情況、新問題積極建言獻策，以爭取更多、針對性更強的政策出臺。

2．進一步解決農村義務教育投入不足的問題

從四川省近幾年的實踐和探索的情況看，教育經費短缺，投入不足，仍然是制約“以縣為主”的農村義務教育管理體制鞏固和完善的首要問題。2009年，四川省財政收入656.4億元，人均財政收入剛達到1000元，比當年全國人均財政收入約2400元的水平少約1400元；當年四川省財政總支出700.4億元，人均財政支出僅為1080元，而全國當年人均支出約2580元，比四川省高約1500元。由于四川省財政收入和人均財政支出的水平都比較低，在地方為主的投入和管理體制下，四川省整個教育的投入水平都比較低。正因為如此，黨中央、國務院在全面總結近幾年實施“以縣為主”農村義務教育管理體制經驗的基礎上，印發了《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，提出：“按照明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。”

對此，我們認為四川省當前首要的任務是保證中央和地方分擔的農村義務教育經費能夠及時足額到位。中央財政資金的兌現是沒有問題的，人們主要擔心中央財政撥付的資金因線路長、環節多而最終不能全額用于農村中小學。因此，如何從制度和機制建設上加以有效的防范和監督尤為重要。

3．下大決心解決農村中小學教師隊伍建設問題

教師問題已經成為制約農村教育改革和發展的一個根本性問題，這個問題如果不能較好地解決，對農村教育投入的效益以及各項政策的效力都將大打折扣。當前農村中小學教師隊伍主要存在以下問題。

一是部分縣（市）缺額嚴重，由于財政供養能力弱，導致大量編制閑置。

二是結構性問題。首先是中小學教師的年齡結構嚴重失衡。據了解，四川省最近四五年有不少縣、市未進一名占編制的小學教師，使得農村中小學教師年齡普遍偏大。其次是學科結構問題十分突出。隨著基礎教育改革的不斷深入，特別是基礎教育課程改革，小學新增了外語、計算機、綜合實踐活動等課程，由于沒有合適的教師上課，絕大多數農村中小學都未能認真加以開設，嚴重影響了新的課程計劃的落實。

三是農村中小學教師待遇和生活水平仍然比較低。許多服務在山區、庫區、偏遠地區學校的教師，面臨的生活和工作環境十分惡劣，這也給城鎮教師到農村支教增添了難度。

四是農村教師培訓問題沒有受到應有的重視。盡管各個縣、市都有教師進修學校之類的教師培訓結構，但都不是“免費的午餐”，農村中小學公用經費普遍短缺，擠不出錢用于教師的培訓，縣級財政也不給錢，國家和省在教師培訓方面的投入也微不足道，盡管農村中小學教師的培訓有“十一五”之類的規劃，但規劃做得是否科學合理，能否順利實施，則很少有人去關心，反正最后的結果如何，沒有人去評價，更無人去追究。

上述情況表明，農村中小學教師隊伍建設問題突出，已經成為制約農村義務教育發展的主要因素。如何有效地解決呢？筆者認為可以從以下幾個方面著手。

第一，各級政府要在教師資源配置的指導思想上有一個根本性的轉變。要徹底改變過去那種主要出發點是盡可能控制和減少財政供養人數的做法，按照教育教學實際需要并留有一定彈性空間來進行教師資源配置，要建立適合農村學校特點的一整套教師隊伍建設和管理制度，從而從根本上解決農村義務教育教師數量不足、結構不合理、課程計劃難以落實等問題。

第二，充分利用近幾年高校畢業生充裕的有利時機，提高農村中小學教師的學歷層次，力爭經過5年左右的努力，使農村小學教師大專學歷占主導地位，初中教師本科學歷成為主體。為了實現這一目標，可以按照“逢進必考”的原則，小學教師必須具有國民教育系列全日制專科及以上學歷且取得教師資格證，初中教師必須具有本科及以上學歷且取得教師任職資格證的方可報考。對于新進教師一律實行聘任制，按照中小學教育教學特點，聘期一般不宜太短，可以考慮以6年為一個聘期，從正式聘任之日起，其養老保險、失業保險、醫療保險等社會保險由聘用部門統一購買，所需資金由縣級財政單列，全額納入財政預算（經濟比較困難的縣，所需經費主要由中央和省級財政承擔，縣級財政負責實施）。[4]徹底打破教師職業的終身制，使新聘教師真正成為社會人，聘任期滿后由聘用（任）雙方根據自愿的原則，決定是否繼續聘用（任），凡不繼續聘用（任）的，與學校脫離所有關系。

第三，要真正建立健全農村中小學教師定期培訓制度。中小學教師職業培訓是一項專業性很強的工作，要改變目前這種多頭培訓、多方牟利的狀況，教育主管部門應委托相關的高水平專業培訓組織或機構進行。各級政府都要設立農村中小學教師培訓專項資金，使教師培訓工作有經費保障。各級培訓機構要加強管理和研究工作，打造比較專業化的師資培訓隊伍，提高培訓的針對性、實效性和培訓的質量。

通過調研，我們還有一個觀點，對教師的聘任問題，還要相應出臺一些配套政策，例如，在國家公務員招聘和錄用中，在同等條件下有過教師特崗經歷者優先，錄用后，特崗服務期記入工齡；再如，在特崗崗位上表現優良者，用人單位提出申請，縣級教育主管部門考核符合要求，可以授權用人單位與之簽訂長期聘用合同，與編制內的教師同工同酬。通過這些措施，給那些敬業樂業、教育教學水平比較高的人許以期待和激勵。

（作者單位：中央教育科學研究所博士后工作室，北京 海淀，100088）

參考文獻：

［1］孫宇鵬．關于構建教育公平機制的思考［M］．北京：人民教育出版社，2004.

［2］顧泠沅．教學改革的行動與詮釋［M］．北京：人民教育出版社，2003.

［3］袁振國．當代教育學［M］．北京：教育科學出版社，2001.

［4］顧泠沅，易凌峰．尋找中間地帶：國際數學教育改革的大趨勢［M］．上海：上海教育出版社，2003.