人民銀行履職法律體系評估與完善建議

摘要：政府職權法定化要求政府“依法行政”，一切權利的取得均來源于法律的賦予，人民銀行作為中央銀行也不例外。在“后金融危機時代”，有沒有健全、高效的法律體系作為履職依據，對人民銀行能否更好地履職和創新履職手段至關重要。本文將對人民銀行履職法律依據進行評估，提出相應的立法建議，以期優化履職法律環境，防范化解履職風險，提升基層央行履職能力。

關鍵詞：人民銀行；履職；法律評估；立法

一、人民銀行履職法律體系的形成與現狀

人民銀行履職法律體系建設大致經過了三個發展階段。一是1978年至1994年的初步發展階段。伴隨經濟和金融體制改革的全面啟動，人民銀行履職法律體系建設開始起步。這一時期，我國出臺了一系列金融法規，如《中華人民共和國銀行管理暫行條例》、《中華人民共和國外匯管理暫行條例》、《中華人民共和國金銀管理條例》等，人民銀行在此階段依據職權頒布了《中國人民銀行金銀管理條例實施細則》、《銀行結算辦法》等金融業務規章。二是1995年至2002年的履職法律體系大發展時期。其中特別是1995年，被稱為我國的“金融立法年”，全國人大及其常委會先后頒布了“五法一決定”，即《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《全國人大常委會關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》?！吨袊嗣胥y行法》是我國第一部由全國人大頒布的金融法律，“五法一決定”改變了我國金融領域基本法律規范缺失的局面?！度嗣胥y行法》的頒布實施既是金融法制建設的標桿，也是人民銀行履職法律體系建設一個嶄新的起點。之后，人民銀行根據履職需要頒布了大量金融規章和重要規范性文件，如《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行卡業務管理辦法》、《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》、《金融統計管理規定》、《中國人民銀行行政處罰程序規定》、《中國人民銀行行政復議辦法》等，積極配合并有效保障了“五法一決定”的順利實施。三是2003年至今人民銀行履職法律體系發展完善階段。隨著金融領域改革不斷深化，以及金融調控機制和金融監管機制的建立健全，與人民銀行履職密切相關的一批重要法律得到修改和出臺，如2003年全國人大修改了《人民銀行法》和《商業銀行法》，2006年頒布了《中華人民共和國反洗錢法》、《刑法修正案（六）》。期間，人民銀行根據履職實際，參與了一些市場經濟基本法律制度的制定與修改，如推動《企業破產法》建立符合市場經濟原則的破產機制和破產法律制度，推動《物權法》選擇人民銀行征信系統作為應收賬款質押統一公示系統等等。

經過30多年的不懈努力，人民銀行履職法律體系已初步建立，形成了以《中國人民銀行法》為核心，以相關金融法律、行政法規、規章和規范性文件為主體，以其他相關市場經濟法律、金融方面的司法解釋為補充的法律框架。在這個法律框架當中，核心法律地位突出，法律制度層級分明，法律調整范圍寬廣，這也充分表明，人民銀行履職法律體系已經基本形成。

二、人民銀行履職法律體系評價及面臨的問題

（一）履職法律體系未能全面覆蓋履職實際

《國務院辦公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（以下簡稱“三定方案”）對人民銀行的職責進行了新增、調整和確定，新的職責有的已經在運作，有的仍然在制度設計當中，但缺乏有力的法律制度保障。

一是存款保險制度仍未建立。1997年底，人民銀行總行就成立了存款保險研究課題組，經過十幾年的研究醞釀，存款保險制度仍然未能建立。

二是金融機構市場退出機制仍未推出。2006年，《破產法》獲得通過，為金融機構市場退出奠定了法律基礎，但是，由于金融機構的特殊性，《破產法》的相關規定顯得過于原則而使其在金融機構破產的現實操作中操作性較差，亟需一部金融機構破產程序的行政法規加以彌補。

三是金融控股公司還沒有取得相應的法律地位。“三定方案”規定人民銀行會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測。目前的金融法律均是按照分業經營模式進行立法，這些金融法律當中對于金融控股公司均無明文規定，使得實踐中大量涌現的金融控股公司游離于法律之外，潛伏著金融風險，金融控股公司立法顯得尤為迫切。

四是征信法律制度不明確?！叭ǚ桨浮币幎ㄈ嗣胥y行“管理征信業，推動建立社會信用體系”，人民銀行推動社會信用體系建設的實踐已開展多年，也制定了《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、《應收賬款質押登記管理辦法》等征信部門規章，但對于信用信息采集與評價、信用信息使用、信用市場監管以及信息主體權益保護等方面尚無明確的法律法規，從而導致信用信息開發程度較低、信用信息采集使用范圍有限、信用主體權益被侵害的情況時有發生，需制定更高法律效力層次的法規推動社會信用體系建設。

五是金融信息安全監管依據模糊?！叭ǚ桨浮币幎ㄈ嗣胥y行“指導金融業信息安全工作”，實踐當中，人民銀行總行對銀行業金融機構開展了金融信息風險安全提示，分支機構開展了網上銀行、銀行卡安全與合規管理，有的分支行還將金融信息安全檢查納入綜合執法檢查，但缺乏法律依據支持人民銀行科技部門成為行政執法檢查部門，對于發現的商業銀行金融信息安全方面存在的問題，也缺乏合法的手段和方式進行處理，僅僅依靠約見談話、通報批評等非法律方式加以約束。

（二）履職法律體系對人民銀行與銀監部門之間界限模糊的部分職責未予厘清

一是支付結算管理。監管職能分離后，人民銀行繼續行使賬戶系統和清算系統的管理職責，管理票據和結算憑證的格式和印制，銀監會主要是負責支付結算業務的審批。人民銀行通過現代化支付系統對支付結算信息進行分析、匯總和甑別，更符合效率原則，也更容易發現支付結算當中的違規問題。實踐當中，人民銀行分支行在進行執行清算管理規定的執法檢查時，經常發現商業銀行有壓單、壓票等延壓客戶資金的違規行為，宥于《商業銀行法》關于支付結算監管權授予銀監會的規定，而不能進行處理。

二是制定和執行信貸政策。《中國人民銀行法》只規定人民銀行履行“依法制定和執行貨幣政策”的職責，而信貸政策是根據國家宏觀經濟政策、產業政策、區域經濟發展政策和投資政策制定的金融機構貸款投向的政策，大致包含四方面內容：一是與貨幣信貸總量擴張有關，政策措施影響貨幣乘數和貨幣流動性，如規定汽車和住房消費信貸的首付款比例、證券質押貸款比例等；二是通過貸款貼息引導信貸資金流向的鼓勵性政策；三是限制性的信貸政策，通過“窗口指導”或引導商業銀行通過調整授信額度、調整信貸風險評級和風險溢價等方式，體現信貸資金扶優限劣原則；四是制定信貸法律法規，引導、規范和促進金融創新，防范信貸風險，如修訂《貸款通則》等。上述四個方面與人民銀行工作聯系緊密，國際上對信貸政策的制定主體以及百科詞條里“信貸政策”的制定主體的認知均是中央銀行，因此，宜從法律層面明確人民銀行制定信貸政策的職責。

三是利率監管?！吨腥A人民共和國商業銀行法》第七十四條將利率違規行為的監管權賦予了銀監會，《中國人民銀行法》規定人民銀行“依法制定和執行貨幣政策”、“確定中央銀行基準利率”，這樣的制度安排割裂了利率制定與利率執行的聯系。人民銀行開發使用了利率監測系統，可以全面覆蓋利率執行情況，監管利率違規處于更有利的地位，具備更便利的條件。同時，商業銀行如果存在利率違規情況，一定有其深層次的內在經濟動因，研究分析商業銀行利率違規的沖動，更有利于利率的制定和調整，更有利于制定貨幣政策和實施宏觀調控。因此，利率的制定和執行監管職責應明確由人民銀行負責。

（三）履職法律體系中部分法律制度操作性不強或脫離金融實踐，亟待修改和完善

一是立法解釋空白導致對違法行為裁量不一?！吨腥A人民共和國反洗錢法》第三十一條、三十二條對何為“情節嚴重”未進行法律界定，也缺乏立法解釋，導致全國人民銀行系統執法不均衡、裁量權過于寬泛、法制不統一等問題，相同的違規問題，前兩年可能被認為情節嚴重，后幾年可能被認為情節輕微，東部地區可能被處以高額罰款，西部地區則只要求責令改正即可。

二是部分條文有職責授權而無具體管控手段?！吨袊嗣胥y行法》有近十個條文規定人民銀行履行維護金融穩定職責，但履職卻面臨“有職責、無手段”的尷尬局面，防范和化解系統性金融風險缺乏有效的監測工具和實施手段，跨部門信息共享缺乏強有力的制度保障，系統性風險監測數據來源渠道不甚暢通，缺少相關處罰規定，對使用中央銀行資金機構的行為進行監督檢查難以落實到位。

三是財政性存款管理制度不夠完善。金融機構財政性存款繳存范圍由人民銀行確定，但《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行關于改革存款準備金制度的通知》（銀發〔1998〕18號）以及《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發〔2004〕302號）均未明確人民銀行對財政性存款的管理、違規處罰等，基層行對金融機構財政存款業務管理及處罰依據不足。

四是國庫支付業務憑證缺乏法律定位。國庫有關支付和收繳業務中使用國庫撥款書、稅收收入繳款書、一般繳款書、匯總繳款書、銀行授權（或直接）支付憑證（或）申請書、代理銀行申請劃款憑證等在《票據法》和《支付結算辦法》中未作明確規定，使得上述支付結算憑證缺乏法律定位，國庫支付過程中各方法律關系無法明確。

五是反洗錢相關制度不適應工作實際。按照證監會規定，從2007年下半年開始，客戶在證券公司的資金劃轉都需通過銀行第三方存管賬戶來進行，證券公司現已無現金業務，《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第九條、十二條規定的證券業金融機構存在現金業務情形下大額交易報告報送義務失去了現實意義；該辦法對銀行支付工具創新（如網銀業務等）可能出現的洗錢風險缺乏監測指導意見；可疑交易判斷標準側重于短期行為，對長期洗錢過程監管乏力，可疑交易判斷標準過于“客觀化”，主觀分析要求不足，導致生成大量垃圾信息；“特定非金融機構”范圍不明確，反洗錢管理存在空白環節。

六是人民幣管理相關制度不適應經濟生活的需要。隨著金融改革的不斷深入，金融機構性質已發生了根本變化，對開戶單位現金的監督管理基本處于空白，現金投放量增幅居高不下，《現金管理暫行條例》規定的開戶單位留存現金數額已不合時宜；經營流通人民幣企業進入門檻低（注冊資金達到50萬元即可），監管手段少，缺乏退出機制，違規銷售非法裝幀的流通人民幣產品情形多，《經營、裝幀流通人民幣管理辦法》不能完全適應監管的需要。

七是金融統計相關制度落后于統計發展現狀。小額貸款公司、擔保公司、財務公司等新類型統計主體層出不窮，而相應的規章制度未作相應規定；商業銀行數據集中處理后，收集、匯總、編制、管理金融統計數據和報表的方式和途徑發生了很大改變，《金融統計管理規定》以及相應統計系統滯后；統計業務當中發生的虛報、漏報、遲報、業務差錯等違規行為很難在《金融統計管理》中找到對應的定性條款。

八是部分法律制度執行中存在沖突。《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發〔2004〕302號）規定對商業銀行未按照規定比例交存存款準備金減輕處罰的，必須對未交存金額按照每日萬分之六進行處罰，《商業銀行法》第七十七條規定該類違規行為的最低處罰金額是20萬，當商業銀行違規金額較大或時間較長時，按照該通知執行時處罰金額將超過20萬，達不到減輕處罰的效果；《中國人民銀行會計基本制度》（銀發[2005]309號）和《國庫會計管理規定》（銀發[2005]304號）對“會計人員交接登記簿”、“對賬回單”等會計檔案保管期限規定不一致，工作中無所適從。

（四）履職法律體系當中部分法律制度法律效力不足，實施中存在法律風險

一是部分行政許可項目設定法律依據不足。《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》（中國人民銀行令〔2003〕第4號）規定金融機構從事假幣收繳業務的人員，應當取得人民銀行頒發的《反假貨幣上崗資格證書》，而根據《行政許可法》的規定，設定行政許可的主體原則上只有法律和行政法規，而《人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》屬部門規章。若執行《人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》的上述規定，人民銀行可能承擔違法設定和實施行政許可的責任。

二是賬戶年檢、貸款卡年檢制度缺乏法律支撐?！缎姓S可法》規定，只有在法律、行政法規規定需要進行定期檢驗的，才能進行定期檢驗，且只限定于對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗。目前，實施賬戶年檢、貸款卡年檢均缺乏法律或行政法規支撐，且賬戶年檢還授權給商業銀行進行，承受的法律風險更大。

三是人民銀行分支行實施的部分開業管理措施法律依據不足。目前人民銀行分支行普遍制定了開業管理相關文件，實施了開業管理與服務措施，如將各業務管理項目審批作為商業銀行開業的前置條件，也存在違法實施行政許可的嫌疑。

四是《金融違法行為處罰辦法》適用性越來越低。

三、相關立法建議

（一）推動履職核心法律依據《中國人民銀行法》的修改。重點關注將“三定方案”新增職責納入該法以及進一步厘清人民銀行、銀監會職責分工，比如將人民銀行對金融控股公司的監管權、對金融信息安全的指導監管權法律化，豐富和完善人民銀行制定貨幣信貸政策、經理國庫的職責，增加人民銀行對于支付結算、利率違規方面的監管權，細化人民銀行維護金融穩定的法律途徑、手段和方式等，重點解決人民銀行部分職責“有職責，無手段”和職責界限模糊不清的問題，更好地促進履職。

（二）修改《中華人民共和國商業銀行法》，出臺《中華人民共和國反洗錢法》立法解釋，廢止《金融違法行為處罰辦法》。配合《中國人民銀行法》的修改，對《商業銀行法》授予銀監會利率違規、支付結算監管權相關條款適時啟動修改研究工作；針對《反洗錢法》實施中有關行政法律責任條款操作性不強的問題，建議推動全國人大修改完善相關行政法律責任條款或出臺立法解釋，細分反洗錢違法行為及對應的行政法律責任；適時廢止《金融違法行為處罰辦法》，將尚在適用的財政存款管理、票據管理相關條款充實到其他相關法律當中，以期增加相關法律的操作性和適用性。

（三）彌補相關核心業務行政法規立法空白。盡快制定和頒布實施《征信管理條例》、《存款保險條例》、《銀行卡條例》、《金融機構破產條例》、《金融控股公司管理條例》、《黃金市場管理條例》、《金融統計管理條例》等，重在解決征信、存款保險、金融控股公司、金融機構市場退出等領域無法可依的局面，規范相關行業市場秩序，提高監督管理水平。

（四）加快人民銀行履職有關法規、規章和規范性文件修改完善。加快修改《現金管理條例》、《貸款通則》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》、《經營、裝幀流通人民幣管理辦法》、《支付結算辦法》、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》等法規、規章和規范性文件，制定和規范全國統一的新設銀行業金融機構管理辦法，完善存款準備金違規行為的處理辦法等，增加規范性法律文件的操作性，減少法規制度本身隱藏的法律風險，使相關法律規章制度更加符合和貼近履職實際，以進一步提升履職效能。

課題組組長：張瑞懷

課題組成員：曾濤 李慶旗 唐征宇 周偉中