農村金融走出困境的法律分析

【摘 要】我國農村雖已形成了包括商業金融、政策性金融和合作金融在內的、以農村信用社為核心的農村金融資金供給體系，并開始開展農業保險業務，但農村金融體制尚不完善，農村金融遠遠不能滿足“三農”發展對金融的需求，農民貸款難的問題也并沒有從根本上得到解決，不能滿足社會主義新農村建設的需要，我國農村金融仍面臨著“三農”資金嚴重不足、金融立法缺失和機構網點布局失衡等困境。對此，筆者提出改革現有農村金融機構，尤其是要改造現有農村信用合作社，發揮其主力作用，完善農村金融立法，使民間資本合法化三項措施，從而使農村金融走出困境。

【關鍵詞】農村金融 金融體制改革 新型農村金融機構 金融監管

【中圖分類號】F832.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674－4810（2011）20－0027－03

一 我國農村金融面臨的困境

我國當前農村現存的金融機構主要有中國農業銀行、中國農業發展銀行、中國農村信用合作社、中國郵政儲蓄銀行和試點農村金融機構，包括村鎮銀行、小額貸款公司、貸款公司、農村資金互助社和農村合作銀行。我國農村雖已形成了包括商業金融、政策性金融和合作金融在內的以農村信用社為核心的農村金融資金供給體系，并開始開展農業保險業務，但農村金融體制尚不完善，不能滿足社會主義新農村建設的需要，我國農村金融仍面臨如下困境：

1．當前我國農村金融最大的困境是農村金融供給匱乏，“三農”資金嚴重不足

當前制約著新農村建設和“三農”問題有效解決的根本瓶頸是資金問題，我國農村政策金融、合作金融和商業金融“三駕馬車”并駕齊驅的金融體制，雖然在支持農業發展方面作出了很大貢獻，但是其資金的支農力度遠遠不能滿足新農村建設的需要。

第一，農業銀行經營日漸偏離農村，對“三農”支持不足。農業銀行進行商業化改革，導致其基本上淡出了農村，銀行歧視農村資金需求主體，貸款多向大城市、大企業、大項目集中，貸款由短期流動資金貸款向中長期貸款集中，專門貸款給國家壟斷性行業。農業銀行基層營業部門對農戶的新增放款額和貸款戶數已遠遠低于農村信用社，其業務的重心放在清收陳欠貸款，農業銀行整體業務拓展對象已開始有組織地向城鎮轉移，無法滿足農村資金的需求。

第二，農村信用合作社的貸款大量流入工商業，分散了有限的支農資金。農村信用社難以適應農村經濟發展的需要。農村信用社并不具備真正意義上的合作金融性質。經過多年改革，農村信用社的問題仍然很突出：一是農村信用社實質上仍然是政府的附屬物，在政府的隱形擔保下運作；二是治理結構不完善，民主管理流于形式；三是經營中“商業化”傾向嚴重，使資金大量流向相對收益率較高的城鎮非農部門。

第三，農業發展銀行當前無力解決“三農”資金問題。農業發展銀行目前業務限定過窄，并且不斷弱化支農效應。農業發展銀行難以承擔農村政策性金融的重任。農業發展銀行是我國唯一的農業政策性銀行，設置初期僅在糧棉主產區設立分支機構，后來發展成為所有的縣都有其分支機構，本來應為農副產品收購、農業基本建設和農業綜合開放提供信貸支持，以推動農村經濟發展。然而，由于多方面的原因，該行僅承擔了經營糧食收購貸款單項業務，對其他職能卻無力顧及。伴隨著農產品流通體制改革的深入進行，糧棉市場逐步放開，農業發展銀行的業務也已不斷地在萎縮。

第四，農村郵政儲蓄雖然發展迅速，但存貸懸殊，大量農村資金外流。近年來，農村郵政儲蓄發展迅猛，其農村網點覆蓋也是所有農村金融機構之首，但由于農村郵政儲蓄在業務設置上基本只吸收存款，不發放貸款，將所吸收存款全部上繳人民銀行，通過較高的存款利率獲取經營利潤。這實際上就導致了農村非常有限的資金反而發生逆向流動，不僅沒有惠及“三農”自身，反而發生外流。

第五，農業保險體系缺失。農業是基礎產業，又是弱勢產業。農業保險是市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。然而，我國多數地區的農村基本上只有傳統的存貸款業務，結算、保險、咨詢、外匯等其他金融服務甚少。農業保險業務甚至出現了萎縮的趨勢，不能滿足農村經濟發展和廣大農民對保險的需求。據有關專家測算，我國農村自然災害的平均損失率糧食大約是6.5%，經濟作物為6%，大牲畜為10%。正是這種高風險、高賠付率的事實，使保險公司不斷收縮自己的農險業務。

2．農村金融立法短板

實際上“三農”問題并非我國獨有，是世界各國曾經或正在面臨的一個無法回避的問題。20世紀初期的美國、第二次世界大戰之后的日本等發達國家都曾遇到“三農”發展資金不足的困境，這些國家通過法制先行的原則，借助于完備的農村金融立法，使得政府在農村金融體制、財政金融扶持、農業保險等方面采取的一系列措施收到了實效。盡管這些發達國家當前面臨對“三農”的財政補貼和貿易保護的問題，但基本上都走出了“三農”資金不足的困境。印度作為發展中國家中的一員，其國情與我國最為相似，印度在解決“三農”資金問題上已開始借鑒發達國家的做法采取法律現行的措施，如《印度儲備銀行法》、《銀行國有化方案》、《地區農村銀行法案》、《國家農業農村發展銀行法案》等明確規定商業銀行在農村設立網點，商業銀行支農貸款比例不得低于18%，政策性銀行的職能是對農村資金提供支持，地區農村銀行營業機構要設立在農村信貸服務薄弱的地區等，“三農”資金問題明顯緩解。

我國當前農村金融立法基本尚為空白，表現在以下幾點：

第一，政策性銀行法律缺位。政策性銀行在“三農”發展中究竟扮演什么樣的角色沒有明確的法律依據予以確認，

＊ 本文得到了夏和平教授的指導

政策性銀行具體來說就是：中國農業發展銀行在支農方面應當承擔哪些職責，迫切需要通過法律來進行具體確定，使其真正發揮政策性銀行在推進新農村建設中的應有作用。

第二，商業銀行和合作銀行法律缺位。由于商業銀行的逐利性和農業自身的弱質性，導致當前農村商業銀行不愿開展農村金融業務，以農業銀行為代表大都采取收縮農村營業網點向城市轉移的策略，這在客觀上必然導致“三農”資金的匱乏，因此制定相關法律明確商業銀行在當前國情下的支農義務是保證“三農”資金的必要手段。而合作銀行的法律性質、地位以及產權歸屬、監管規定也必須通過法律予以確定，只有這樣，才能真正發揮合作性銀行在“三農”發展中的作用，激發其經營競爭的積極性。

第三，財政支農缺乏相關硬性法律保障。包括財政支農預算法律制度、農村基礎設施國家投資與管理法律制度、財政資金支農劃撥、使用和監管法律制度等。只有制定相關法律，才能明確財政支農義務，有效使用財政資金預防資金被濫用或貪污，真正使財政支農落到實處。

第四，試點農村金融機構包括村鎮銀行、小額貸款公司、貸款公司、農村資金互助社和農村合作銀行缺乏規范管理，經營存在較大風險。國家應逐漸放松農村民間金融的發展，開始承認其合法地位，這無疑具有重大意義，但是調整上述試點金融機構的法律體系極不完善，目前僅為人民銀行頒布的各項試行條例，且規定十分模糊，也并未對試點金融機構的法律地位、監管責任等做出具體安排，而在業務設置上亦不盡合理，這在今后一個階段必然會制約民間金融的進一步發展，甚至會引發金融風險。

3．農村金融機構布局失衡

農村金融機構城鄉布局、區域性布局嚴重失衡。在我國東部經濟發達地區，農村金融機構的區域布局相對較完善，商業金融也較發達，金融商品的供給較為充分。但在中西部地區，特別是落后地區，農村金融機構分布密度較小，金融商品的供給也不充分。

二 農村金融走出困境的法律分析

加快推進農村金融體制改革是建設社會主義新農村的首要任務，改革的根本仍然定位在服務“三農”的問題上。因此，適應農村多層次的金融需求，構建政策性金融、商業性金融、合作金融和其他形式農村金融組織并存的多層次農村金融機構體系至關重要。

1．切實有效地繼續推進現有農村金融機構的改革

政策性金融、商業性金融、合作金融和其他形式農村金融組織并存的多層次農村金融機構體系是符合國情的，當前國家在改革“三駕馬車”的同時，開始承認民間金融的法律地位，當前解決農村金融困境首先仍應繼續推進現有農村金融機構的改革。

第一，完善農業發展銀行的政策性功能。農村經濟的低利性，要求農業發展銀行的政策性功能不僅不能削弱，更要進一步加強。農業發展銀行要進一步明確市場定位和所要承擔的社會責任，按照專業化農業政策銀行方向加快改革，全面承擔農業開發和農村基礎設施建設等長期微利甚至無收益“三農”項目的政策性信貸支持。除繼續承擔農副產品的收購貸款及糧油調銷、批發貸款外，還應適應現代農業發展和新農村建設的要求，將農、林水利基本建設、農村經濟發展、教育文化、科技、物流等方面的項目融資重點農業產業化龍頭企業等項目納入支持范圍，使農業發展銀行由單純的糧食銀行轉變為支持農業綜合開發農村基礎設施建設、農業結構調整的綜合性銀行。

第二，穩步加快啟動農業銀行改革。近年來，農業銀行經營逐漸趨于商業化，業務范圍逐漸轉向非農化和城市，但農業銀行仍應成為支農的主力商業銀行。因此，國家應采取相應的政策引導資金回流，更好地為農村金融服務。農業銀行以此明確了改革的方向：“面向三農、整體改制、商業運作、擇機上市。”在強化服務農村經濟的功能基礎上按照國有銀行改革的要求，深化農業銀行產權制度和內部管理機制改革。加強內部管理，努力消除不良資產。例如，針對服務于農民、農業、農村的貸款給予減免稅收以及貸款利率方面的優惠，鼓勵農業銀行積極地發展農村金融業務。通過國家的優惠政策，鼓勵農業銀行在農村吸收資金，并全部用于支持農村和縣域經濟的發展，給予支農貸款一定的財政貼息。

第三，深化農村信用社改革，是解決“三農”資金問題的重要先決條件。首先，調整農村信用社產權結構，完善法人治理結構。按照市場經濟規則，明晰產權關系，調整產權結構，促進農村信用社法人治理結構的完善和經營機制的轉軌，改革管理體制，落實管理責任，使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體。其次，確定農村信用社的組織形式。農村信用社的改革不能采用統一的模式，要采取因地制宜的方法進行有差別的選擇，如在個別經濟比較發達、城鄉一體化程度高、資產規模大且已商業化經營的少數地區組建農村股份制商業銀行，其一定的業務范圍不能偏離“三農”。在部分經濟比較發達，但仍以農業為主、資產規模較大、信貸支農任務較重的地區，組建農村合作銀行，主要為滿足農戶生產生活及投資、農業產業化經營和農村城鎮化發展的金融服務需求。最后，國家政策扶持與地方政府支持相結合。中央、地方政府及各有關部門要加大扶持力度，綜合運用貨幣、財稅、監管等政策，幫助其消化歷史包袱，引導和鼓勵加大“三農”投入支持力度，改善農村金融服務水平。

第四，改革調整郵政儲蓄銀行業務范圍，發揮郵政儲蓄網點的優勢。改革郵政儲蓄只吸收存款，不發放貸款的原有特點，使其不僅是農村金融中的“抽水機”，更要成為農村金融中重要的資金“水源”。

2．完善農村金融立法

完善相關法律制度，借鑒發達國家解決“三農”問題法制先行的成功經驗，以法律的穩定性和強制性保障“三農”資金供給的同時，實現廣大農民的經濟權利的實質平等，才能真正意義上打破城鄉經濟二元結構，解決“三農”發展的資金問題，推進新農村建設，另一方面也只有通過法律使金融機構明確自身的權利義務，確定其承擔相應支農義務可以期望獲得的優惠，才能真正解決由于農業自身弱質性導致的農村金融供給匱乏的問題，促進農村金融的真正繁榮。筆者認為，針對我國的農村金融立法現狀，當前應當制定《中國政策性銀行法》、《合作銀行法》、《商業銀行法》、《農業保險法》、財政支農預算法律制度、農村基礎設施國家投資與管理法律制度、財政資金支農劃撥、使用和監管法律制度等法律法規。明確農業發展銀行在支農中的具體義務，通過法律對其相關的業務進行具體安排，擴大其支農范圍。通過法律建立不同于一般商業銀行的農村金融機構準入和退出機制；明確農村金融監管主體及其職責，建立農村金融監管制度，對試點農村民間金融機構的監管做出具體的制度安排。以法律形式擴展農村信貸擔保標的范圍，比如，農村集體土地承包經營權、農戶房屋、宅基地使用權、農產購銷合同應收賬單等，以法律形式明確當前財政支農的具體制度安排，比如，明確每年或一定時間內財政支農的力度可以規定具體應占GDP的比重，還要對財政支農資金的下撥和使用進行全程監管，建立完善的財政支農監管體制。通過法律規定保險公司在支農中應扮演的角色，制定優惠政策鼓勵農業保險品種創新，降低農業的經營風險。

3．民間資本合法化是解決“三農”資金問題的補充

目前，已經試點開辦的民間貸款公司、村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構都是民間資本合法化的具體途徑，這具有巨大意義，民間借貸因其獨特的優勢一直普遍存在，在農業發展中發揮了重要的補充作用。現在人民銀行和銀監會通過發布部委規章的形式開始使之合法化，這對于繁榮農村金融市場，促進“三農”發展具有重大意義。這些試點新型金融機構一般具有下列特征：資金來源單一有限；經營業務單一，只貸不存；利率浮動有限，一般認為適用民間借貸利率，上浮不得高于4倍銀行同期利率，下浮不得低于0.9倍銀行同期利率；組織形式為企業法人；有地方政府實施監管。由于當前對新型農村金融的制度安排尚不完善，因此也存在很大風險：一是對其性質定位不清，既非一般商事企業亦非一般金融機構，可能存在營運風險，甚至誘發金融風險；二是事實上造成了監管虛置。

農村新型金融機構是解決“三農”資金問題的重要補充力量，針對上述問題，當務之急是制定完善的農村新型金融機構的準入和退出機制，并對其法律性質和相關的監管機構進行明確界定，合理規定其業務范圍，鼓勵農村金融產品創新，使之健康發展逐漸壯大，為“三農”發展作出應有的貢獻。

參考文獻

［1］張秋年.關于農村金融體制改革的幾點思考［J］.科技成果縱橫，2008（1）：28

［2］韓俊.農村金融體制整體改革勢在必行［EB/OL］.農村工作通訊，2003（12）

［3］何廣文、馮興元.六招創新農村金融體制的研究［J］.農村#8226;農業#8226;農民（下半月），2008（02）

［4］何慧霞.農村金融體制改革途徑探析［J］.中共鄭州市委黨校學報，2008（06）

［5］李海楓.農村金融體制改革的問題與對策探討［J］.現代商業，2009（02）

［6］陳江波.農村金融體制改革方向探討［J］.現代商貿工業，2009（04）

［7］劉學工.農村金融體制的改革與創新［J］.中國國情國力，2008（01）

〔責任編輯：王以富〕