我國農(nóng)村小額信貸組織管理體系構(gòu)建

摘要：鑒于我國農(nóng)村小額信貸組織多頭、無序的管理現(xiàn)實(shí)，論文設(shè)計(jì)了我國農(nóng)村小額信貸的“三位一體” 組織管理體系，即農(nóng)村小額信貸資金管理組織體系、農(nóng)村小額信貸協(xié)調(diào)組織管理體系和我國農(nóng)村小額信貸監(jiān)管組織體系，以實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村小額信貸的統(tǒng)一化協(xié)調(diào)和管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村小額信貸；組織模式；管理體系

國外開辦農(nóng)戶小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)表明，他們都建立了與本國情況相適應(yīng)的組織管理體系，作為實(shí)施農(nóng)戶小額信貸的前提和保障。因此我國在建立和完善綜合小額信貸制度模式時(shí)，也應(yīng)該尋求一種合理的制度安排，最大限度地減少成本。鑒于我國農(nóng)村小額信貸組織多頭、無序的管理現(xiàn)實(shí)，我們也必須有一套適合于我國國情的農(nóng)村小額信貸組織管理體系，實(shí)現(xiàn)我國小額信貸的統(tǒng)一化管理。

一、小額信貸組織管理體系設(shè)計(jì)的總體思路

1.小額信貸組織管理體系設(shè)計(jì)的原則

小額信貸組織管理模式選擇，總體應(yīng)該以政策性為主導(dǎo)，適當(dāng)運(yùn)用市場化的手段和方式，充分考慮到我國目前農(nóng)業(yè)和小額信貸的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展趨勢。基本原則如下：

第一，服務(wù)農(nóng)業(yè)原則。小額信貸組織制度設(shè)計(jì)應(yīng)該定位于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)戶自有資金不足的情況下，提供其生產(chǎn)發(fā)展和生活必需的資金，從而起到支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入的作用。

第二，非營利原則。從世界范圍看，不同的國家，對小額信貸的經(jīng)營方式普遍采取非盈利的政策，鑒于我國的基本國情，主張采用綜合組織制度模式，鼓勵(lì)多元化發(fā)展，但一般應(yīng)該以非贏利為目的，這是由于小額信貸面對的對象以及農(nóng)戶從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)決定的。

第三，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)原則。設(shè)立小額信貸組織，要以成本為基礎(chǔ)，參照市場利率，確定合理、均衡的小額信貸利率，盡量減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

第四，政府扶持原則。國家對小額信貸要給予經(jīng)濟(jì)上、法律上和必要的行政上的支持。我國小額信貸20多年的歷史表明，它對農(nóng)業(yè)發(fā)展是必不可少的，國家應(yīng)當(dāng)扶持，目前國際上開展小額信貸較好的大多體現(xiàn)了國家對小額信貸的扶持。

2.小額信貸組織管理體系設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想

以建設(shè)社會主義新農(nóng)村重要思想為指導(dǎo)，以保障農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活和構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，抓住“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，注重改革創(chuàng)新。本著服務(wù)“三農(nóng)”的基本原則，建立和完善宏觀農(nóng)村小額信貸組織管理體系和微觀農(nóng)村小額信貸組織管理體系，確立小額信貸產(chǎn)品體系，合理規(guī)范小額信貸利率，形成較為完善的小額信貸支持體系，積極推動(dòng)我國小額信貸事業(yè)的發(fā)展。

二、農(nóng)村小額信貸組織管理體系設(shè)計(jì)

農(nóng)村小額信貸組織管理體系是指一個(gè)國家（或政府）和各級地方政府對管轄區(qū)域內(nèi)從事小額信貸的組織進(jìn)行有效管理所建立的一套運(yùn)行體制。鑒于我國農(nóng)村小額信貸組織多頭、無序的管理現(xiàn)實(shí)，本文設(shè)計(jì)了我國農(nóng)村小額信貸組織的管理體系，提出組織管理運(yùn)行機(jī)制。

我國農(nóng)村小額信貸組織的管理體系應(yīng)該包括三個(gè)方面：一是我國農(nóng)村小額信貸資金管理組織體系；二是我國農(nóng)村小額信貸協(xié)調(diào)組織管理體系，三是我國農(nóng)村小額信貸監(jiān)管組織體系。

（一）農(nóng)村小額信貸資金管理組織體系

初步的設(shè)想是通過發(fā)行股份，組建中國農(nóng)村小額信貸總公司，采用控股公司的經(jīng)營模式。主要經(jīng)營小額信貸業(yè)務(wù)。下設(shè)省（自治區(qū)、直轄市）、地（市）和縣（市）三級分支機(jī)構(gòu)（圖1）。

1．中國農(nóng)村小額信貸總公司的性質(zhì)

中國農(nóng)村小額信貸總公司屬于國有控股公司的性質(zhì)。國有控股公司是國有控股性質(zhì)的國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，是經(jīng)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)和授權(quán)，對其授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本行使出資者所有權(quán)，主要以控股方式從事資本經(jīng)營活動(dòng)并對國有資產(chǎn)的安全和增值負(fù)責(zé)，經(jīng)登記注冊的特殊企業(yè)法人。結(jié)合中國小額信貸的實(shí)際情況，中國農(nóng)村小額信貸總公司應(yīng)該構(gòu)建成為股份制控股公司。

股份控股公司具有以下主要特征：（1）國有股份控股公司是經(jīng)授權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立的；（2）具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)規(guī)模；（3）是以資產(chǎn)為紐帶的企業(yè)（集團(tuán)）群體；（4）普遍實(shí)行多元化經(jīng)營；（5）具有較強(qiáng)的籌資、融資能力和抗擊市場波動(dòng)能力。

由于具有這些特征，國有股份控股公司這一獨(dú)特的組織形式，具有其它形態(tài)公司不具有的優(yōu)點(diǎn)：能夠大量節(jié)約企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、集團(tuán)化所必需的資金；企業(yè)之間依據(jù)資本紐帶容易形成牢固的結(jié)合關(guān)系；可以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，提高競爭力；控股公司可以避免政府對企業(yè)過多的行政干預(yù)；可以集中高層次的專門人才，通過專業(yè)化管理提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率。

這樣看來，中國農(nóng)村小額信貸總公司是專門從事小額信貸的獨(dú)立的法人實(shí)體，實(shí)行一級法人制度，按照行政區(qū)劃設(shè)置三級分支機(jī)構(gòu)，自成系統(tǒng)，垂直管理。其主要職責(zé)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用占用的資產(chǎn)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并按董事會制定的目標(biāo)，具體承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

2．中國農(nóng)村小額信貸總公司的資金來源

中國農(nóng)村小額信貸總公司初始資金由國家承擔(dān)，可以占控股地位，其他的股份主張采取定向發(fā)行的方式，主要對象為小額信貸組織。國家承擔(dān)的資金可以通過以下幾個(gè)渠道籌措：國家財(cái)政小額信貸專項(xiàng)資金；地方財(cái)政小額信貸專項(xiàng)資金；國家專項(xiàng)扶貧款的部分資金；其它資金等。

3．中國農(nóng)村小額信貸總公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

（1）中國農(nóng)村小額信貸總公司總部內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

中國農(nóng)村小額信貸總公司是由控股設(shè)立的特殊企業(yè)法人，在相關(guān)部門的監(jiān)管下代表出資者行使所有者權(quán)利，執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，從事產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和資本運(yùn)作。股份控股公司設(shè)立股東大會，建立由董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的公司領(lǐng)導(dǎo)體制。政府對股份控股公司的決策管理通過委派政府代表進(jìn)入董事會、監(jiān)事會及擔(dān)任高層管理人員進(jìn)行。政府部門除行使一般社會行政管理職能外，不直接干預(yù)國有股份控股公司的日常經(jīng)營活動(dòng)。

各個(gè)職能部門的設(shè)置要比較充分地考慮到公司的性質(zhì)和經(jīng)營的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，主張采用事業(yè)部的性質(zhì)來進(jìn)行內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置（圖2）。除了設(shè)立一般的職能部門外，突出小額信貸管理職能。根據(jù)業(yè)務(wù)的開展情況，可以考慮設(shè)置下級部門，從而構(gòu)建比較科學(xué)和完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。

（2）中國農(nóng)村小額信貸總公司分公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

中國農(nóng)村小額信貸總公司一級、二級分公司的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該采取區(qū)域化的組織設(shè)計(jì)模式。以河南省為例，中國農(nóng)村小額信貸總公司一級分公司——河南分公司的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)按職能部門進(jìn)行設(shè)計(jì)，下設(shè)辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)部、稽核監(jiān)察部、市場開發(fā)部、銀行業(yè)務(wù)部、小額信貸部、客戶服務(wù)部和總務(wù)部等職能部門。下屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置按區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，在全省十多個(gè)地（市）（如鄭州市、洛陽市、南陽市等）分別設(shè)立二級分公司。地（市）的二級機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置與一級機(jī)構(gòu)的設(shè)置一致，業(yè)務(wù)實(shí)行部門歸口管理。

三級分公司是總公司的基層單位，直接負(fù)責(zé)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)，所以，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該以業(yè)務(wù)部門進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置（圖3）。銀行業(yè)務(wù)由自己經(jīng)營，小額信貸業(yè)務(wù)一般進(jìn)行業(yè)務(wù)委托，將其業(yè)務(wù)委托給保險(xiǎn)公司代理。但在有條件的地方，三級分公司也可以自己設(shè)立營業(yè)部，直接經(jīng)營小額信貸業(yè)務(wù)。

4．中國農(nóng)村小額信貸總公司內(nèi)部職能分工

中國農(nóng)村小額信貸總公司實(shí)行的是總公司下屬三級分公司的管理模式。總公司及各級分公司都有自己的管理職能和權(quán)限（這里主要討論的是小額信貸管理職能）。

總公司的職能：主要負(fù)責(zé)執(zhí)行國家小額信貸產(chǎn)業(yè)政策；擬定小額信貸基本條款和利率；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理全國分公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)；進(jìn)行全公司的人力資源管理；開展投資業(yè)務(wù)；建立全國性的調(diào)劑基金；根據(jù)國家授權(quán)，代表國家參加有關(guān)小額信貸業(yè)務(wù)的國際活動(dòng)；授權(quán)省級分公司業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍等。

一級分公司的職能：主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）下屬公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)；建立轄區(qū)的調(diào)劑資金；開展部分投資業(yè)務(wù)；授權(quán)市級支公司業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍等。

二級分公司的職能：主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理本地（市）下屬公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)；建立轄區(qū)的調(diào)劑基金；開展部分投資業(yè)務(wù)；授權(quán)縣級支公司業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍等。

三級分公司的職能：主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理小額信貸代理商的業(yè)務(wù)活動(dòng)。在有條件的地方，也可負(fù)責(zé)辦理各類小額信貸事物的具體管理業(yè)務(wù)；建立轄區(qū)內(nèi)調(diào)劑基金；向農(nóng)民提供小額信貸咨詢服務(wù)等。

（二）農(nóng)村小額信貸協(xié)調(diào)組織管理體系

對我國農(nóng)村小額信貸協(xié)調(diào)管理體系，可以通過建立和完善國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市和縣（市）四級協(xié)會分會來實(shí)施有效的管理。

1.農(nóng)村小額信貸協(xié)會的設(shè)置

中國農(nóng)村小額信貸協(xié)會是經(jīng)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、民政部門登記注冊的非營利性社會團(tuán)體法人，是由農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)自愿組成、為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿、按照章程開展活動(dòng)的農(nóng)村小額信貸自律組織。在全國按照現(xiàn)有的行政體系，設(shè)立?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市和縣（市）三級協(xié)會分會（圖4）。

其主要職責(zé)任務(wù)是：按照國家金融法規(guī)和政策，以促進(jìn)會員單位共同利益為宗旨，適應(yīng)農(nóng)村小額信貸改革和發(fā)展的需要，認(rèn)真履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，為農(nóng)村金融和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展服務(wù)。

2.內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

各級協(xié)會實(shí)現(xiàn)董事會領(lǐng)導(dǎo)下的管理和運(yùn)營機(jī)制，日常工作主要有秘書處進(jìn)行處理。

在各級協(xié)會內(nèi)部，分別設(shè)立綜合部、自律部和維權(quán)部等三個(gè)部門，負(fù)責(zé)協(xié)會的各項(xiàng)具體事宜（圖5）。

3.協(xié)會職責(zé)

各級農(nóng)村小額信貸協(xié)會要以促進(jìn)會員單位實(shí)現(xiàn)共同利益為宗旨，適應(yīng)農(nóng)村小額信貸改革和發(fā)展的需要，認(rèn)真履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能。

（三）農(nóng)村小額信貸監(jiān)管組織體系

如何建立適應(yīng)中國國情的農(nóng)村小額信貸監(jiān)管組織體系是十分必要而緊迫的，可以從以下方面著手：

（1）建立和完善統(tǒng)一歸口的監(jiān)管體系。鑒于目前小額信貸多頭、無序的管理現(xiàn)狀，建議在建立和完善我國農(nóng)村小額信貸資金組織管理體系和協(xié)調(diào)組織管理體系的基礎(chǔ)上，通過這兩大組織管理體系，把目前的監(jiān)管體系進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理。

主要的做法是把我國目前小額信貸的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行和中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會等機(jī)構(gòu)的有關(guān)監(jiān)管的政策、法律和法規(guī)統(tǒng)一由各級小額信貸公司和小額信貸協(xié)會來執(zhí)行，從而形成統(tǒng)一歸口的監(jiān)管體系（圖6）。

（2）要突出對農(nóng)村小額信貸法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在人民銀行總行內(nèi)部成立相對獨(dú)立的銀行監(jiān)管局，領(lǐng)導(dǎo)全國銀行監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)制定監(jiān)管政策和法規(guī)，確定監(jiān)管目標(biāo)，負(fù)責(zé)對全國性法人機(jī)構(gòu)現(xiàn)場和非現(xiàn)場的檢查監(jiān)督。

（3）要以分行監(jiān)管辦為主體，根據(jù)中國農(nóng)村小額信貸總公司的工作重心，具體組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)對省級銀行業(yè)的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管。要以地市中心支行為基礎(chǔ)，按照上級行的要求和部署，具體組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村小額信貸組織的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，并靈活的根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，直接負(fù)責(zé)對縣級農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

這樣做的優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：一是可以加大現(xiàn)場檢查頻率和覆蓋面，增強(qiáng)非現(xiàn)場信息反饋的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，提高檢查的效率和作用；二是可以提高對基層行非法人高級管理人員的綜合考核力度，將考核重點(diǎn)真正落實(shí)到其經(jīng)營行為、經(jīng)營業(yè)績上來；三是可以提高對風(fēng)險(xiǎn)的分析預(yù)測能力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)早期識別和早期預(yù)警；四是可以對農(nóng)村小額信貸組織開展經(jīng)常性的合規(guī)性監(jiān)管，促進(jìn)其合法合規(guī)經(jīng)營，從而降低風(fēng)險(xiǎn)；五是增大監(jiān)管的連續(xù)性、系統(tǒng)性和目的性，提高信息資源綜合利用率；六是可以加強(qiáng)監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的有效溝通和交流，使得監(jiān)管評價(jià)更加切合實(shí)際。

綜上所述，在我國農(nóng)村小額信貸資金組織管理體系和協(xié)調(diào)組織管理體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立和完善統(tǒng)一歸口管理的監(jiān)管組織體系。具體的監(jiān)管職能由各級農(nóng)村小額信貸資金組織管理體系和各級農(nóng)村小額信貸資金協(xié)調(diào)組織管理體系來負(fù)責(zé)轄區(qū)的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管。

基金項(xiàng)目：河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省農(nóng)村金融組織創(chuàng)新研究”（編號B200）；河南省教育廳自然科學(xué)項(xiàng)目“河南省農(nóng)村小額信貸績效評價(jià)研究”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄧國取.中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2006

[2] 張曉峰.國有投資控股公司組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[D].西安建筑科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004

[3] 李毅.國有資產(chǎn)管理新體制下的國有控股公司[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2000

[4] 張碩.國有控股公司運(yùn)營與監(jiān)管模式研究[D].中國海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005

（作者單位：河南科技大學(xué)管理學(xué)院）