對人民銀行領導干部履行黨內職責的審計探討

2005年初，人總行頒布了《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法（試行）》（以下簡稱“試行辦法”），為人民銀行開展領導干部履職審計提供了制度依據。由于人民銀行履職審計還處于探索階段，履職審計只對領導干部履行行政（行長）職責進行監督、檢查和評價，而對領導干部履行黨內（書記）職責沒有明確規定，對領導干部任期內難以作出全面、客觀的監督和評價。內審司楊立杰司長在2005年12月人民銀行內審工作座談會上指出：“《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法（試行）》對履職審計內容的規定沒有包括干部人事和廉政建設。當然如果本行黨委有這方面的要求，內審部門也可以按要求進行審計，這一點請各分行根據實際情況掌握”。如何在黨內監督的原則下，根據黨委授權，把領導干部履行黨內職責（如干部人事和廉政建設等內容）納入履職審計的范疇，值得我們在履職審計試點工作中作一些有益的探討。

一、完善領導干部履職審計的必要性

（一）是人民銀行黨的領導體制的客觀要求

1998年，人民銀行管理體制和黨的領導體現進行了重大改革，先后成立了總行和各級分支行黨委（黨組），對人民銀行系統的黨組織實行垂直領導，對干部實行垂直管理。各級行的“一把手”既是行政首長，領導、管理本單位的金融業務活動；又是黨委（黨組）一班人的班長，在委員會的集體領導下主持黨的委員會的日常工作。“一把手”同時履行行長和黨委（黨組）書記職責，肩負的黨建工作和業務工作相互融合滲透，密不可分。總行頒布的《中國人民銀行工作規則》（銀發[2006]28號文件）規定，黨委書記負責召集、主持黨委會議，其主要任務是：貫徹落實黨中央、國務院重大決策和重要會議精神；研究履行中央銀行職責的重要政策和措施；研究加強中國人民銀行黨的組織建設、宣傳思想工作、精神文明建設工作，推進黨風廉政建設和反腐敗工作；研究決定人事任免和干部獎懲；研究中國人民銀行改革和發展中的其他重大問題。賦予黨委書記的這些職責都是履職審計中必須涉及到的內容，為此履職審計只有涵蓋領導干部的行政、黨內職責，才能對領導干部履職行為作出客觀公正的審計評價。

（二）是各項業務工作順利開展的前提和基礎。目前人民銀行領導干部履職審計的對象以分支行“一把手”為主，因為“一把手”在領導班子中居核心地位，負全面責任，在決策中發揮主導作用。作為一個單位的帶頭人，如果只抓業務，而忽視黨務工作，就無法開展工作，所在單位就是一般散沙，沒有凝聚力，最終業務工作也無法搞好。領導干部只有通過認真履行黨內職責，加強黨的組織工作，抓好黨風廉政建設，充分發揮黨組織的核心領導作用和戰斗堡壘作用，才能從組織上保證黨和國家方針、路線的貫徹執行，切實推動人民銀行各項工作業務的開展。因此對人民銀行領導干部履行黨內職責進行審計監督，能有效促進領導干部依法、公正、高效地履行行政職責。

（三）是黨委和組織人事部門作為選拔任用領導干部參考依據的需要。履職審計是審計領導干部在任職期間履行職責的情況，給被審計人一個全面的、客觀的評價，審計作出的優秀、稱職還是不稱職的評價和結論，是黨委選拔任用領導干部的重要參考依據。由于履職審計評價結論與被審計人的選拔任用密切相關，被審計人不僅關注對其擔任行政首長職務的審計評價，更關注對其擔任黨內職務的審計評價。同樣這也是黨委和組織人事部門重點關注的內容。如果履職審計只對領導干部行政（行長）職責進行監督，而忽視對領導干部黨內（書記）職責的監督，就不能為黨委選拔任用領導干部提供全面客觀的參考依據，就會降低各級人民銀行黨委（黨組）對履職審計的關注和重視程度，履職審計就難以充分發揮領導干部的監督評價作用。

（四）是領導干部勤政廉政、反腐倡廉、忠實履責的需要。運用履職審計，進一步加強人民銀行系統領導干部的監督，是促進領導班子建設、黨風廉政建設和反腐敗工作的重要手段和舉措。審計監督對領導干部既是一種有效的監督，也是一種積極的保護。把領導干部履行黨內職責納入審計監督范疇，認真查找黨性黨風黨紀方面的問題，以此來全面衡量政績，使領導干部任期的履職情況全面客觀地反映出來，有助于領導干部勤政廉政、反腐倡廉，嚴格要求自己，從而有效地遏制領導干部“重業務、輕黨建；重形式、輕實效；重口號、輕實踐”等不良作用。同時通過履職審計，強化事前、事中監督，關口前移，及早發現和解決問題苗頭，督促領導干部廉潔自律，自覺遵守黨紀法紀，忠實履行自己的職責。

（五）是人民銀行履職審計實踐的需要。《試行辦法》明確了履職審計的內容：一是傳達、貫徹國家金融法律法規、方針政策和總行規章制度及上級行決定的情況；二是組織和參與決策的情況；三是內部控制管理情況；四是履行業務管理職責的情況。對各級行內設職能部門主要負責人實施履行職責審計時，重點檢查和評價其所在部門的內部控制機制的建立健全情況以及工作質量和工作效率等。自2005年各級人民銀行開展履職審計試點以來，對領導干部履職審計內容主要圍繞這四個方面開展，而對其履行黨內職責方面沒有涉及，使履職審計難以涵蓋領導干部的全部職責，對領導干部任期內的審計評價只能局限在業務管理范圍。我們在審計實踐中發現，單位重要工作、重大事項、重大決策都是通過黨委組織、研究和決定的，審計內容也不可避免涉及到領導干部黨內職責方面，尤其是審計進行責任劃分時，都把黨委會議記錄的情況作為評價和劃分責任的重要依據。審計實務中，這種書記職責和行長職責的內在關聯，也要求把領導干部黨內職責納入履職審計的范疇。

二、領導干部履行黨內職責審計內容

我們根據人民銀行分支行“一把手”行長、黨委（黨組）書記一身二任的特點和職責范圍，認為在審計領導干部履行黨內職責時，突出以下六個方面：

（一）對領導干部貫徹執行黨和國家路線方針政策，落實人民銀行黨委重大決策和工作部署和情況進行監督檢查。審計領導干部是否認真貫徹落實黨和國家的路線方針、法律法規、金融政策及上級行的各項工作部署，認真組織制訂和實施各項工作發展規劃和規章制度，研究履行中央銀行職責的重要政策和措施，研究改革和發展中的重大問題，依法、科學、廉潔行政。

（二）對領導干部重視和加強領導班子建設的情況進行監督檢查。審計領導干部是否切實擔負起本單位領導班子的思想、組織、作風、廉政勤政建設；是否搞好領導班子成員的分工與協作，按照分工和授權范圍，制定各成員的工作職責，檢查、督辦執行情況；是否指導、檢查、督辦領導干部分管部門的工作。

（三）對領導干部加強隊伍建設和選拔任用干部的情況進行監督檢查。審計領導干部是否建立健全科學的業績評價、獎懲激勵、人才培養選拔使用及廉潔勤政等制度，鍛煉培養人民銀行“五型”干部隊伍；是否全面正確地貫徹干部隊伍的“四化”方針和干部德才兼備標準，嚴格把好用人關，并嚴格按照規定程序選拔任用干部。

（四）對領導干部貫徹執行民主集中制的情況進行監督檢查。審計領導干部是否負責組織召開黨委（黨組）會等相關會議；是否認真堅持、執行民主集中制組織原則，針對重要工作進行研究決策，及時處理重大問題；是否對重要文件進行審簽，對重要事項進行審核、審批。

（五）對領導干部貫徹落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況進行監督檢查。審計領導干部是否貫徹落實黨風廉政建設責任制；是否制定切實可行的廉政建設規章制度；是否有效開展廉政宣傳教育活動。

（六）對領導干部完成上級行和地方黨委、政府安排布置的其他重大工作情況進行監督檢查。

上述各項內容審計的具體依據，應以黨和國家頒布實施的法律、法規、規章性文件和上級行有關規章制度等作為主要依據。

三、領導干部履行黨內職責審計方法

各級人民銀行內審部門按照黨委要求，實施領導干部履行職責審計時，根據有關法律法規和規章制度，對領導干部在一定時期內履行業務管理職責和黨內職責的情況進行監督、檢查和評價。應當根據領導干部任職時間等實際情況，擬定領導干部履行職責審計計劃，征求人事、紀檢監督部門意見，報行黨委（黨組）批準后組織實施。根據需要可以采取進點公告、問卷調查、查閱檔案資料以及座談、函證、質詢和走訪等審計方法。

四、領導干部履行黨內職責審計評價方法

目前開展的履職審計仍處于探索之中，因此進一步完善領導干部履職審計，探索并運用一種全面的、客觀的審計評價方法，客觀公正地進行審計評價，才能提高履職審計質量，最大限度地降低和防范審計風險。

（一）根據黨委要求，依據《試行辦法》和《內部審計準則》進行審計和評價?！对囆修k法》是領導干部履職審計的行為規范，《內部審計準則》是衡量審計工作質量的基本尺度。履職審計評價必須是全面、真實、客觀的，而嚴格按照《試行辦法》和《內部審計準則》進行審計，是確保履職審計質量和審計評價公正、公允的關鍵?？衫酶骷壢嗣胥y行“大監督”機制，召集內審、組織人事、紀檢監察部門人員共同參加審計監督，對被審計對象履行行政和黨內職責情況的審計同時進行。審計中嚴格遵循《試行辦法》規定的審計方法和程序，從而對人民銀行分支行領導干部作出全面的、客觀的評價。

（二）合理設置評價指標和分值。領導干部履行黨內職務審計評價方法的核心是科學、合理地確定評價指標體系和各項指標分值。分、支行可根據審計對象和審計內容的不同，結合本單位的實際情況，科學、合理地確定評價指標和各項指標分值，可根據人民銀行分支行行領導、部門負責人、所屬企、事業單位負責人的情況分類別設置。

（三）綜合評分，確保審計評價客觀公正、公允。在對被審計的領導干部進行審計評價時，可采用量化打分方法。召開有上級行領導、本行內審部門負責人及審計組全體人員參加的審計評價會議；審計組長匯報審計情況，提出審計問題和審計依據，并提出審計評價加分、扣分的初步意見；參會成員發表各自意見，集思廣益，減少人為因素影響。通過集體打分，綜合評定分值以確保審計評價結論的公正性、公允性和合理性，最大限度地規避審計風險。

（四）按分值劃分檔次，進行綜合評價。綜合評價按百分制進行考核，根據評價內容分項確定分數，依據審計結果確定得分，按照得分多少分優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個檔次。綜合評價要特別注意一些特殊情況，如在領導干部履行職責審計中，發現領導干部有失職、瀆職行為或其他違反法律、法規的行為，應當給予黨紀處分的，均評價為不稱職，內審部門還應當按有關規定提出處分建議，移交紀檢監察部門；構成犯罪的，移交司法機關處理。

（五）評價內容和責任認定?！对囆修k法》對領導干部履行行政職責審計評價內容和責任認定已作了明確規定，在履職審計中遵照執行，在對被審計對象履行黨內（書記）職責審計時，主要內容為：貫徹執行黨和國家相關的路線、方針、政策的情況；加強領導班子建設情況；加強干部隊伍建設情況；堅持民主集中制情況；貫徹落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政情況；完成上級行和地方黨委、政府安排布置的其他重大工作等情況。 對于責任認定劃分為三類，按責任程度分為領導責任、主管責任、直接責任。在設置評價指標及其分值時，對每一項指標分值的設定應以領導干部所承擔的領導責任和主管責任為基礎進行設定，同時對其所承擔的直接責任事項進行加分或扣分。

（作者單位：中國人民銀行張家界市中心支行）