論社會(huì)保障中的政府責(zé)任

摘要：我國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)過(guò)20多年的改革，已初步建立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的模式。但是，在理論上仍然存在許多模糊認(rèn)識(shí)，在制度上存在一定的缺陷，比如政府在社會(huì)保障中所處的地位和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是什么仍未理清，政府在社會(huì)保障制度中仍然有缺位、越位和不到位的現(xiàn)象。為此，政府必須在立法、投資、制度整合等若干方面加大改革力度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康和持續(xù)的發(fā)展創(chuàng)造條件，為建立公平和諧的社會(huì)奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障 社會(huì)保險(xiǎn) 制度改革

一、必要性

政府的介入是社會(huì)保障得以順利發(fā)展的決定性因素，在這點(diǎn)上應(yīng)該是被事實(shí)所證明的，但是政府為何要介入社會(huì)保障，也就是介入的依據(jù)什么，是很值得深入分析的。我們認(rèn)為，以下三個(gè)因素是重要的。

首先，從社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性來(lái)看，它屬于分配范疇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配的機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于每一個(gè)參與市場(chǎng)交換的主體在擁有資源存量、才智、機(jī)遇等方面存在差異，社會(huì)財(cái)富的分配出現(xiàn)兩極分化。因此，只有依靠政府進(jìn)行收入再分配，通過(guò)社會(huì)保障法律制度來(lái)扶危濟(jì)貧，才可能較好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的平衡。其次，從社會(huì)保障的對(duì)象來(lái)看，社會(huì)保障的對(duì)象是全體社會(huì)成員，作為國(guó)家的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)也必須全面介入，以使社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目得到全面落實(shí)和持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，社會(huì)保障許多方面沒(méi)有政府的直接參與、組織和實(shí)施，公民的權(quán)益就無(wú)法得到保證。同時(shí)，也正是由于具體責(zé)任的承擔(dān)者政府，能從法律的制訂、財(cái)源的提供和政策的推行等等方面予以強(qiáng)力支持，社會(huì)保障才有可能更快發(fā)展，全體社會(huì)成員因此得益且正當(dāng)權(quán)利才能得到維護(hù)；再次，從社會(huì)保障的主體來(lái)看，雖然社會(huì)保障的責(zé)任主體有著多元化的趨勢(shì)，但政府仍然是主要的責(zé)任者，尤其是像社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等幾個(gè)社會(huì)保障的主要骨干組成，責(zé)任主體仍然是代表國(guó)家的政府。此外，政府還是社會(huì)保障的政策主體，政府通過(guò)各種政策的制訂，使社會(huì)保障能沿著正確的軌道進(jìn)行，特別在社會(huì)保障法律不健全的情況下，政府的行政法規(guī)更起著不可缺少的作用，政府正是通過(guò)政策的實(shí)施，體現(xiàn)著國(guó)家的意志、愿望和責(zé)任，規(guī)范著社會(huì)保障的行為準(zhǔn)則，維護(hù)公民權(quán)益和社會(huì)的穩(wěn)定。

二、現(xiàn)狀

（一）立法滯后

我國(guó)至今還沒(méi)有頒布一部真正的社會(huì)保障方面的法律，社會(huì)保障目前仍為政策主導(dǎo)型。社會(huì)保障體系不完善，制約了經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，使中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺少完善的穩(wěn)定系統(tǒng)。綜觀我國(guó)的社會(huì)保障立法，整個(gè)社會(huì)保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)、規(guī)章和文件，缺少立法的整體規(guī)劃性和前瞻性，缺乏較高的法律權(quán)威和必要的法律責(zé)任制度。政府在社會(huì)保障中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任?其責(zé)任邊界和責(zé)任形式又如何確定?如果對(duì)于違規(guī)者難究其責(zé)，就會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)保障制度化、規(guī)范化進(jìn)程。條例、政策和規(guī)定法律的強(qiáng)制力和約束力不夠，使社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定難以落到實(shí)處。

（二）責(zé)任劃分不清

首先，政府與社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人各自承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任劃分還不十分清楚，影響了政府對(duì)其社會(huì)保障責(zé)任的準(zhǔn)確評(píng)估和規(guī)劃，進(jìn)而影響到政府之外的主體發(fā)揮作用。其次，各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任劃分不明確，造成各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持不是在一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范的制度框架之中進(jìn)行。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，對(duì)于哪些保障項(xiàng)目或保障部分應(yīng)當(dāng)歸中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)，哪些歸中央政府或是地方政府主要負(fù)責(zé)，其分?jǐn)偙壤秩绾未_定等問(wèn)題，始終沒(méi)有作出明晰的說(shuō)明和劃分。雖然中央財(cái)政自1998年以來(lái)對(duì)社會(huì)保障的投入在大幅度增長(zhǎng)，但并非是一種固定機(jī)制，在很大程度上帶有隨意性；而地方政府的投入較少，幾乎處于缺位狀態(tài)。這種責(zé)任不明確、財(cái)政來(lái)源不固定的現(xiàn)象必然影響到社會(huì)保障法律制度的有效性，影響到社會(huì)財(cái)富的公平分配。

（三）責(zé)任履行不足

政府在社會(huì)保障中的責(zé)任存在兩種偏差，一是政府包攬，一是政府棄責(zé)，因而造成政府在責(zé)任履行上不足－－越位與缺位同在。“越位”主要是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，超越了自身的限制，用行政權(quán)力干預(yù)甚至是部分代替立法權(quán)力，產(chǎn)生了諸如制度的規(guī)范性不足，強(qiáng)制性、權(quán)威性和透明性不夠等等問(wèn)題。而“缺位”是指政府對(duì)自己的本源責(zé)任的履行不充分，具體表現(xiàn)在：第一，政府履行財(cái)政責(zé)任不完全，供款不足與調(diào)動(dòng)民間力量不足并存。第二，政府履行監(jiān)管責(zé)任不得力。一方面政府在改善和提高社會(huì)保障管理和增強(qiáng)監(jiān)督力度方面投入的精力不足；另一方面在我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障法律法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任規(guī)范的現(xiàn)象，無(wú)法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金的行為，對(duì)非法擠占、挪用保險(xiǎn)金的違法行為，法律不能及時(shí)地給予制裁，致使社會(huì)保障（險(xiǎn)）金的運(yùn)營(yíng)處于嚴(yán)重不安全狀態(tài)。第三，政府履行實(shí)施責(zé)任不充分。長(zhǎng)期以來(lái)，政府片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障改革與國(guó)有企業(yè)改革配套，忽略了城鎮(zhèn)其他群體和鄉(xiāng)村的社會(huì)保障法律制度的建設(shè)。農(nóng)民社會(huì)保障制度的缺失，很大程度上起因于政府責(zé)任的缺失。

三、政府在社會(huì)保障中亟需承擔(dān)的責(zé)任

(一)加快立法，夯實(shí)社會(huì)保障制度的法律基礎(chǔ)

從我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，立法滯后是制約其發(fā)展的重要因素。我國(guó)的社會(huì)保障目前仍為政策主導(dǎo)型，這與社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本社會(huì)制度的地位極不相符。條例、政策和規(guī)定沒(méi)有法律的強(qiáng)制力和約束力，使社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定難以落到實(shí)處，對(duì)于違規(guī)者無(wú)法可依，難究其責(zé)；政策、條例執(zhí)行起來(lái)有較大的靈活性和回旋余地，阻礙了社會(huì)保障制度化、規(guī)范化進(jìn)程；缺乏社會(huì)保障相關(guān)法律，人們對(duì)未來(lái)生活預(yù)期悲觀；從社會(huì)保障法律文本的歷史淵源來(lái)看，其闡釋和規(guī)定已不能適應(yīng)和涵蓋社會(huì)發(fā)展的要求。因此，制定社會(huì)保障相關(guān)的法律法規(guī)是國(guó)家在社會(huì)保障中應(yīng)承擔(dān)的首要責(zé)任。

(二)加大資金投入力度，承擔(dān)財(cái)政出資責(zé)任

穩(wěn)定的資金來(lái)源是社會(huì)保障良性發(fā)展的基礎(chǔ)。政府是社會(huì)保障資金主要承擔(dān)者之一。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障資金不足一直是制約其發(fā)展的一個(gè)難題，資金來(lái)源是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。雖然，養(yǎng)老保險(xiǎn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向了個(gè)人帳戶(hù)積累制。但并不意味著政府不再承擔(dān)社會(huì)保障的財(cái)政出資責(zé)任，如果一味提倡減輕政府責(zé)任，加強(qiáng)自我保障，就會(huì)使社會(huì)保障無(wú)異于盈利性商業(yè)保險(xiǎn)，社會(huì)保障的社會(huì)性、互助性與公平性將不復(fù)存在。

近年來(lái)，由于我國(guó)社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程加快，國(guó)家對(duì)它的投入逐年增加。盡管如此，但投入比例仍然明顯偏低。因此，政府必須調(diào)整各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障在中央財(cái)政總支出中的比重。

(三)進(jìn)行制度整合，合理定位政府責(zé)任

社會(huì)保障作為國(guó)家的基本制度，應(yīng)該由政府承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、建設(shè)和改革的責(zé)任。就目前而言，我國(guó)社會(huì)保障中政府責(zé)任“越位”、“不到位”和“缺位”并存，也正是制度安排不合理所致。因此，必須重新進(jìn)行制度整合，這是現(xiàn)階段我國(guó)政府承擔(dān)的重要責(zé)任之一。就我國(guó)目前情況而言，具體涉及到以下幾個(gè)方面的改革：

1.政府退回責(zé)任“越位”，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老金制度在20多年的社會(huì)保障制度改革的歷程中，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最小的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由政府來(lái)承擔(dān)，個(gè)人幾乎不為自己的退休、疾病、生育等風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)任，其退休養(yǎng)老金為政府財(cái)政撥款。而風(fēng)險(xiǎn)較大的其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體的風(fēng)險(xiǎn)，則很大程度上由他們自己負(fù)擔(dān)。社會(huì)保障制度安排屬于公共產(chǎn)品、公共資源在公共領(lǐng)域中的分配，緩和社會(huì)不公平、創(chuàng)造并維護(hù)社會(huì)公平，是社會(huì)保障制度安排的基本出發(fā)點(diǎn)，也是社會(huì)保障政策實(shí)踐的基本歸宿。企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占退休前工資的百分比）逐年下降，已低到40%左右。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2007年為42％。而機(jī)關(guān)的替代率卻維持在92%-107%。企業(yè)的工資本來(lái)就低，替代率又如此之低，造成了企業(yè)養(yǎng)老金嚴(yán)重低下的局面。因此，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，應(yīng)改革現(xiàn)行的政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休工資機(jī)制、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將其納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體制之中。提高其自我保障意識(shí)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和個(gè)人責(zé)任意識(shí)，順應(yīng)社會(huì)保障個(gè)人責(zé)任與政府責(zé)任并重的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2.擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，改變政府責(zé)任“不到位”現(xiàn)象

近年來(lái)，全國(guó)各地許多省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金陷入了入不敷出的困境，原因在于：人口老齡化使退休職工增長(zhǎng)過(guò)快，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員劇增；國(guó)有企業(yè)效益下滑，使(制度設(shè)計(jì)開(kāi)始僅僅將國(guó)企定位為參保主體)自身吸納員工就業(yè)的能力降低，使繳納保費(fèi)的人員銳減；社會(huì)保障繳費(fèi)率高且預(yù)期收入不定，職工缺乏參保繳費(fèi)的積極性；強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自我保障、減輕政府責(zé)任的思路，使人們對(duì)未來(lái)的社保制度心存疑慮；全國(guó)各地出現(xiàn)的社保基金入不敷出的窘境，增加了人們對(duì)社會(huì)保障制度的危機(jī)感；社會(huì)保障制度的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分不清，使年輕一代既要承擔(dān)自己的養(yǎng)老問(wèn)題，又要為老年一代的養(yǎng)老問(wèn)題支付“轉(zhuǎn)制成本”。

有鑒于此，社會(huì)保障制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)根本性突破：盡快完善社會(huì)保障法律體系，使其朝著制度化、規(guī)范化的軌道邁進(jìn)；合理定位個(gè)人責(zé)任和政府責(zé)任，既符合現(xiàn)代社會(huì)保障個(gè)人責(zé)任和政府責(zé)任并重的發(fā)展趨勢(shì)，又不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)減輕政府責(zé)任而降低國(guó)民信心；盡快將其他所有制企業(yè)員工納入社保體系之中，實(shí)現(xiàn)在不同所有制條件下的廣泛覆蓋；加強(qiáng)社保基金監(jiān)管力度，提高基金運(yùn)營(yíng)效益；合理劃分社會(huì)保障的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任，政府承擔(dān)社會(huì)保障的歷史責(zé)任，支付轉(zhuǎn)制成本，保證社會(huì)保障體系的健康運(yùn)行。

（四）明確中央政府與地方政府職責(zé)劃分

首先，按照政府分級(jí)提供不同層次性公共產(chǎn)品的原則，明確劃分中央政府與地方政府主要負(fù)責(zé)的社會(huì)保障項(xiàng)目。我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)不是僅僅建立和完善某一種社會(huì)保障產(chǎn)品項(xiàng)目，而是以社會(huì)救助為基礎(chǔ)，以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，以社會(huì)福利為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的社會(huì)保障產(chǎn)品項(xiàng)目體系，具體保障項(xiàng)目中又可分為全國(guó)統(tǒng)一的公共基礎(chǔ)性部分和地區(qū)差別性部分，不同產(chǎn)品保障項(xiàng)目和具體保障項(xiàng)目中不同部分具有不同的層次性和效用外溢程度。(1)對(duì)于其中更多地具有全國(guó)性公共產(chǎn)品特征的保障項(xiàng)目或部分，如全國(guó)統(tǒng)一的公共基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人社會(huì)保障、重大疫情和自然災(zāi)害的社會(huì)救助等項(xiàng)目和部分，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)其中主要的財(cái)政責(zé)任和組織實(shí)施工作。(2)而像城市居民最低生活保障、差別性職業(yè)年金和社會(huì)福利等保障項(xiàng)目或部分，具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征，受益范圍也一般局限于本地區(qū)居民，應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政投入和組織實(shí)施工作。(3)對(duì)于某些保障項(xiàng)目，如失業(yè)保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目，既具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征，又具備相當(dāng)程度的效用外溢性，可以將其劃歸為準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品，中央政府與地方政府應(yīng)當(dāng)共同負(fù)責(zé)上述保障項(xiàng)目，并按其效用外溢程度大小合理分?jǐn)偲渎氊?zé)。

其次，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立社會(huì)保障中中央政府與地方政府間財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。結(jié)合我國(guó)已經(jīng)實(shí)行的“分稅制”的基本財(cái)政稅收制度，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政供款責(zé)任也理應(yīng)由中央和地方依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則合理分擔(dān)。首先，在科學(xué)合理劃分中央政府與地方政府社會(huì)保障事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。其次，依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，盡快建立和完善社會(huì)保障財(cái)政供款機(jī)制，中央財(cái)政要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，堅(jiān)決擯棄非固定化的帶有相當(dāng)隨意性的中央財(cái)政投入機(jī)制，建立中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)保障預(yù)算，并隨著國(guó)家GDP總量增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入增長(zhǎng)固定比例化和制度化；地方財(cái)政要由現(xiàn)在的不承擔(dān)責(zé)任或少承擔(dān)責(zé)任發(fā)展到其財(cái)權(quán)、事權(quán)及社會(huì)保障責(zé)任的統(tǒng)一。最后，國(guó)家在明確社會(huì)保障中中央政府與地方政府分級(jí)供款責(zé)任的同時(shí)，還有必要建立對(duì)地方財(cái)力薄弱地區(qū)(如經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份及老工業(yè)基地省份等)的社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，以真正體現(xiàn)社會(huì)保障制度“維護(hù)公平”的價(jià)值取向。

（五）根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的社會(huì)特點(diǎn)，我國(guó)政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障中應(yīng)該承擔(dān)不同的職能。我國(guó)城市與農(nóng)村在生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式上都存在巨大的差異，從而形成了城鄉(xiāng)不同的社會(huì)保障需求結(jié)構(gòu)，這就要求政府在城鄉(xiāng)承擔(dān)不同的社會(huì)保障職能。應(yīng)該建立一種和目前實(shí)際需求相吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目標(biāo)過(guò)渡的社會(huì)保障體系，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，采取家庭保障、集體幫助、國(guó)家補(bǔ)助與個(gè)人儲(chǔ)蓄相結(jié)合的方式為農(nóng)民提供生活保障，對(duì)部分農(nóng)村貧困人口的幫助也應(yīng)從目前的不規(guī)范的救濟(jì)制度逐步過(guò)渡到規(guī)范的最低生活保障制度。

我國(guó)正處于新舊社會(huì)保障制度的過(guò)渡階段，我們應(yīng)該汲取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以我國(guó)現(xiàn)有的條件為基礎(chǔ)，確立符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度的國(guó)家責(zé)任。既不能照搬“福利國(guó)家”無(wú)限擴(kuò)大社會(huì)保障國(guó)家責(zé)任的做法，也不能將社會(huì)保障看成是國(guó)家的負(fù)擔(dān)而全面否定。在推進(jìn)建設(shè)我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)體系過(guò)程中，只有政府承擔(dān)起社會(huì)保障的主導(dǎo)責(zé)任，我國(guó)才會(huì)順利地建立起一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康的社會(huì)保障體制。

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（作者單位：山東科技大學(xué)）