張家界地區CDM項目開發情況\\問題及對策建議

清潔發展機制（CDM）是《京都議定書》中引入的三個靈活履約機制之一，允許發達國家在發展中國家實施具有溫室氣體減排效果的項目并將項目所產生的溫室氣體減排放量作為其履行的減排義務。近期，作者對張家界地區CDM項目開發情況進行了專題調查，較全面地掌握了CDM項目發展情況，分析了其中存在的缺陷，提出了相應的改進建議。

一、張家界地區CDM項目開發基本情況

數據來源：中國清潔機制發展網

張家界地區共8個CDM項目通過國家發改委批準，預計年減排總量達734886.7 tCO2e（二氧化碳減排量）。8個項目全部通過聯合國執行理事會（EB，Executive Borad）注冊，其中6個已獲得聯合國簽發的核證減排量（CER， Certification Emission Reduction），已簽發的核證減排總量達435620 tCO2e。各項目業主全部委托湖南省CDM項目服務中心開發運作。

數據來源：中國清潔機制發展網

據中國清潔機制發展網數據顯示，截止2011年6月湖南省共161個CDM項目獲得國家發改委批準，其中80個在聯合國EB注冊成功，33個獲得聯合國簽發的CER。水電項目是湖南省獲批準、注冊和CER簽發成功率最高的CDM項目開發領域。湖南省共112個水電CDM項目獲得國家發改委批準，占全省獲批準CDM項目的69.57%；其中70個在聯合國EB注冊成功，占全省已注冊CDM項目的87.5%；30個獲得聯合國簽發的CER，占全省獲簽發CDM項目的90.91%。張家界地區8個CDM項目均為水電項目，在全省獲批準、已注冊和獲簽發水電CDM項目中的占比分別是7.14%、11.43%和20%。

二、CDM項目的申報許可條件及張家界地區申報潛力

目前我國《清潔發展機制項目運行管理辦法》對CDM項目許可條件的規定包括：（1）CDM項目應符合中國的法律法規和可持續發展戰略、政策，以及國民經濟和社會發展規劃的總體要求；（2）實施CDM項目必須符合《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）、《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）和有關締約方會議的決定；（3）實施CDM項目不能使中國承擔《公約》和《議定書》規定之外的任何新的義務；（4）發達國家締約方用于CDM項目的資金，應額外于現有的官方發展援助資金和其在《公約》下承擔的資金義務；（5）CDM項目應促進有益于環境的技術轉讓；（6）中國境內的中資、中資控股企業可以對外開展CDM項目；（7）實施CDM項目的企業必須提交CDM項目設計文件、企業資質狀況證明文件及工程項目概況和籌資情況相關說明。

《湖南省CDM項目服務中心服務指南》顯示，CDM項目開發行業涉及能源工業（可再生能源/不可再生能源）、能源分配、能源需求、制造業、化工行業、建筑行業、交通運輸業、礦產品、金屬生產、燃料的飛逸性排放（固體燃料、石油和天然氣）、碳鹵化合物和六氟化硫的生產和消費產生的逸散排放、溶劑的使用、廢物處置、造林和再造林、農業等15個行業。

張家界市水電企業數量較多，已建和在建的水電站工程有126座，全市水電開發總裝機達到了80萬千瓦時，年發電量達到了26億千瓦時。在可再生能源領域，全市僅8個CDM項目業主申報成功，大多數水電工程項目未申報CDM項目或申報失敗，全市水電項目尤其是存在資金困難的在建水電項目申報潛力巨大。除可再生能源領域外，全市在廢物處置（如垃圾焚燒）、造林和再造林等領域均具備較大CDM項目開發潛力。

三、張家界地區CDM項目的實施效果

開發CDM項目往往可以給項目業主帶來額外資金收益，提升我國政府對所申報項目及項目業主的關注程度，提升項目及其業主的公眾形象和影響力，提高項目及其業主的國際影響力，促進當地可持續發展。張家界地區CDM項目的實施效果主要表現在以下四個方面。

一是項目業主能獲得額外資金收益，改善項目投資回報率。以張家界某水電公司A公司CDM項目為例，該公司發電不僅獲得銷售收入，而且通過轉讓CER（1000度電≈0.94445 tCO2e）的方式獲取較為可觀的額外資金收益。該公司預計年發電量達2.5億度，預計年減排量為237980 tCO2e，預計每年可引進的額外資金收益約為168.18萬歐元（約1535.48萬人民幣）。該公司已獲得聯合國簽發的CER為80259 tCO2e，扣除0.02%適應性費用后獲得外匯資金555855歐元（折5080459.11元人民幣），繳稅及支付中介服務費后仍留有較為可觀的額外資金。目前，該公司信貸融資規模達4.15億人民幣，通過開發CDM項目每年可為其帶來較為可觀的額外資金收益，減輕其還貸壓力，改善投資回報率。不僅如此，目前我國項目業主CDM申報過程中的前期注冊費用均由境外買家墊付，即使申報失敗，項目業主的經濟代價較小，成本損失風險較低。

二是地方財政能增加額外稅收收入，有利于地方經濟發展。張家界地區8個已在聯合國EB注冊成功的CDM項目預計年減排總量達734886.7 tCO2e，扣除適應性費用后預計每年可引進的額外資金約7202021.26美元（約4069.29萬人民幣）。企業在繳納20%的中介費用后留存約3255.43萬人民幣。按照繳納25%企業所得稅的規定，本地區CDM項目每年可繳納約813.86萬人民幣稅收，增加地方政府財政收入，促進本地區經濟發展。

三是有利于本地區可持續發展。CDM項目屬于能源環保項目，在保護自然生態環境的同時可以有效促進本地區經濟、環境和社會的可持續發展。以張家界水電公司A公司和B公司的CDM項目為例，兩個水電項目均屬于清潔的可再生能源開發項目，供應張家界電力系統，再并入華中電網，從而替代部分煤電而減少了溫室氣體的排放。兩家水電企業預計年減排量之和為278308 tCO2e，不僅引進了額外資金創造經濟效益，而且有效促進了本地區可持續發展。

四是有助于提升企業知名度。由于所有CDM項目的申報信息均將通過國家發改委和聯合國CDM官方網站進行公示，申報企業將引起全球的關注，因此其申報過程也是提升企業知名度的過程。不僅如此，申報成功的企業還將被媒體報道宣傳，進一步樹立企業參與環保項目的正面形象，提升企業品牌價值，增加企業的無形資產。以張家界某水電公司A公司CDM項目為例，該企業于2011年3月在銀行辦理了該地區首筆CER結匯業務的事件被《金融時報》報道，提升了該企業在金融行業的知名度。

四、張家界地區CDM項目開發存在的缺陷及其原因分析

（一）申報項目類型單一，申報企業數量較少

《湖南省CDM項目服務中心服務指南》顯示CDM項目開發領域涉及15個行業，而張家界地區8個CDM項目均屬于水電開發行業，項目類型單一。不僅如此，張家界地區已建和在建的水電站工程共126座，而水電行業申報CDM項目且注冊成功的企業僅8家。申報企業數量較少，其原因主要包括以下兩個方面。

一是該地區企業申報CDM項目的能動性不足。其主要原因包括三個方面。第一，該地區企業對CDM項目的認識不足。通過調查，該地區部分具備申報資格和潛力的水電企業對CDM項目的認知較為粗淺，少數企業甚至對節能減排也能賺錢的CDM項目持將信將疑態度，未能理解CDM項目的實施意義及其運作流程，缺乏申報CDM項目的能動性和積極性。第二，該地區企業缺少獨立申報CDM項目的專業水平。該地區企業基本缺乏CDM項目設計、價格談判、EB注冊、獲取CER簽發等方面的專業人才和運作水平，難以獨立完成申報工作，往往不得不支付項目收益20%的高昂成本委托中介服務機構代申報CDM項目。該地區的8個CDM項目均采取委托中介服務機構代申報的方式。第三，該地區企業對CDM項目申報存有畏難情緒，主要表現在以下兩個方面。首先，CDM項目申報需要具備較高的專業運作技術。申報企業需要對項目監測與管理、環境評估、移民問題、項目額外性等多方面進行專業論證，專業要求較高，大多數企業難以完成。其次，CDM項目申報耗時較長且申報成功率較低。從項目開發到項目最后在聯合國EB注冊成功，至少需要半年時間，最多可達一兩年時間，耗時較長。不僅如此，CDM申報成功率較低。根據國家發改委《中國應對氣候變化的政策與行動-2010年度報告》，截至2010年10月底，我國批準的2732個CDM項目中僅1003個項目在EB注冊成功，申報注冊成功率較低，僅為36.71%。

二是地方政府職能部門對該地區CDM項目開發的推動乏力，主要表現在以下兩個方面。一方面，國家發改委對CDM項目申報程序的調整直接導致地方政府職能部門缺乏對本地區CDM項目申報情況的了解，難以有效推動地區CDM項目的開發。2007年10月，國家發改委調整了CDM項目申報程序，規定CDM項目由項目直接向國家發改委進行申報，同時將項目申報材料抄送項目所在地的省、自治區或直轄市發改委。這一規定在簡化CDM項目申報程序的同時相當于取消了地方發改委對CDM項目申報的審核權限，導致地方發改委對于轄區內CDM項目申報情況缺乏了解，難以有效推動地方CDM項目的開發。另一方面，地方政府缺乏對CDM項目的宣傳推廣。受涉外經濟發展程度不夠、CDM項目信息掌握不足以及CDM項目專業知識缺乏等因素制約，地方政府職能部門缺少對CDM項目的宣傳推廣，未能積極動員具備申報潛力的企業加入CDM項目。

（二）CER交易價格較低

國家發改委對CER交易價格最低指導價的規定為不低于8歐元/噸。在對張家界地區兩個水電CDM項目的批復中，國家發改委規定其CER的轉讓價格分別不得低于10美元/噸和10.5美元/噸。在實際交易中，兩家水電企業的CER交易價格分別是8歐元/噸和10美元/噸，均為國家發改委指導價格的最低價。而在發達國家，CER的二級交易市場價格至少在12歐元/噸以上，甚至達到20歐元/噸。張家界地區CER交易價格較低的原因主要包括以下兩個方面。

一是源于我國碳交易市場和交易體系不完善。我國雖然建立了北京環境交易所、天津環境交易所、上海環境交易所及其它環境交易所，但其功能僅限于節能環保技術轉讓和協調CDM項目申報，并沒有形成成熟的多層次統一的碳排放交易期貨市場，使得我國企業在國際碳交易市場中處于純粹賣方的地位，我國企業的CER如不對外出售則白白浪費。因此，在國際碳交易價格的談判中，我國企業缺少CER定價主導權，無法獲得公平競爭的國際市場價格，直接導致我國企業CER交易價格較低。在全國碳交易市場和交易體系不完善的大背景下，該地區CER交易價格難以提高。

二是由于該地區碳交易企業主體分散，未形成CER規模效應，喪失定價主導權。從全國而言，雖然我國在全球碳交易市場中占據較大份額（2008年達83%），但是由于交易企業主體分散，國內企業對國際碳交易機制和交易價格信息缺少了解，加之我國碳交易市場和交易體系不完善，因此單兵作戰的交易價格談判方式必然使我國企業處于弱勢地位，未能體現我國CER的規模效應，喪失了定價主導權。當前，張家界地區CDM項目業主均委托中介服務機構代理價格談判，未能團結協作進行集體定價談判，價格被壓低。

五、政策建議

一是加大對該地區具備潛在申報條件的企業的指導力度，動員其積極申報CDM項目。雖然《議定書》關于全球溫室氣體減排的承諾期將要到期，但是由于全球減排壓力依然巨大，碳減排交易市場潛力依然巨大。世界銀行預測2012年全球碳交易市場將達到1500億美元，有望超過石油市場成為世界第一大市場。建議當地政府成立CDM項目指導服務辦公室，組織專業人才對轄內符合CDM項目申報條件的企業加強指導，可通過辦培訓班的形式向企業宣傳CDM項目信息，引導和指導企業積極加入CDM項目。

二是提高該地區CER交易價格。隨著我國交易市場和交易體系逐步完善，當地政府應加強對碳交易企業關于CER交易價格談判的指導，幫助企業了解國際碳交易價格機制和價格信息，同時組織協調轄內企業統一參與交易價格談判，將CER形成規模效應，增強交易價格談判中的定價影響力，提高CER交易價格。

三是對CDM項目實行優惠政策，激勵相關項目業主積極加入CDM項目。當地政府及相關職能部門對CDM項目的開發業主要盡可能實行減費減稅或稅費返哺政策，提供優質的服務和發展環境，鼓勵相關項目業主參與CDM項目開發。當地金融部門要對CDM項目予以優先授信和貸款發放，簡化貸款審批和發放手續，提供優惠貸款優惠利率，切實促進CDM項目發展。

四是實行CER戰略儲備。我國面臨著較大的環境保護壓力，減少二氧化碳排放是我國實行可持續發展戰略的必經之路。隨著我國交易市場和交易體系逐漸完善，我國應逐步啟動并不斷完善CER戰略儲備機制，以適應未來我國國內碳交易市場發展需要。

（作者單位：中國人民銀行張家界市中心支行）