財政省直管縣對基層國庫的影響及建議

一、湖南省財政體制改革綜述

（一）基本原則

2010年1月12日，中共湖南省委、湖南省人民政府發出《關于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》（湘發〔2010〕3號），決定從2010年起，以“分稅分享、統一規范，存量不動、增量調整，利益共享、風險共擔，精簡高效、注重基層”為基本原則的財政省直管縣改革全面啟動。2010年5月1日改革實施后，省財政原只管14個市州變為直管93個市州、縣市財政。

（二）主要優點

一是有利于減少財政管理層次。省直管縣后，減少了市級中間管理環節，市級與縣級在財政層次上為同一級，縣級財政可直接向省級財政申報資金下撥事項，有利于增強省級財政的調控能力，提高財政資金利用率。

二是有利于促進縣域經濟發展。省直管縣后，省級財政直接確定各縣的資金留用比例，國庫部門按規定進行預抵稅收返還，稅收收入多則地方財政留用多。2010年末臨武縣實現GDP58.86億元，比2009年增長27.35%；財政總收入5.09億元，比2009年增長27.67%；上劃中央2.02億元，比2009年增長4.79%；上劃省級3224萬元，比2009年下降8.25%；縣級一般預算收入2.67億元，比2009年增長62.14%。

三是有利于緩解縣級財政困難。省直管縣后，省財政按財政體制直接結算到縣市，既避免了市級集中縣級財力的“市刮縣”問題，又可使縣級財政困難直接反饋到省財政，使省財政及時解決縣財政的困難。

（三）對縣域經濟的影響

一是增強了縣級政府的財力。縣級新增收入除上劃中央和省級外，原則上全部留歸所在縣，避免了市級集中縣級收入的“市刮縣”現象。省對縣的轉移支付補助直接下達和撥付到縣級，避免了市級的截留、挪用，縣級的財力明顯增加。2010年臨武縣完成一般預算支出9.92億元，同比增長42.10%，其中轉移支付3.56億元。

二是提高了財政資金利用效率。省直管后，省里的轉移支付資金、專項補助資金將直接分配和下達到縣，減少了資金調撥環節，減少了資金在途時間。轉移支付資金通過人民銀行國庫內部往來劃撥，財政資金調度更靈活，資金利用效率得到了提高。同時，省財政嚴格審查縣級預算，促進了縣財政合理地安排預算，能更有效地解決不同地（市）間的資金調度困難。

三是調動了地方政府的積極性。省管縣財政體制是實行省直接確定各市、縣的資金留用比例，稅收收入越多，地方財政留用越多，提高了地方政府加強征收征管的積極性，各項稅收收入進一步增加。2010年，臨武縣完成城市維護建設稅等縣級固定收入4834萬元，同比增長56.34%；完成行政事業性收費等非稅收入（大部分為縣級固定收入）12447萬元，同比增長305.04%。

二、財政體制改革對縣級國庫的主要影響及原因分析

（一）業務處理方面

1．增加了縣級國庫的業務量。省管縣后，稅務部門征收時要按最細化科目填列稅收繳款書，國庫部門在進行收入入庫時要按明細預算科目核算，并分別與省分庫和中心支庫對賬，縣支庫業務量大幅增加。同時，推行“鄉財縣管”，國庫集中支付向鄉鎮延伸，大量的資金從國庫單一賬戶中撥付，既有直接支付和授權支付，還有異地撥款，涉及單位多、預算支出科目多、會計要素多，大大增加了國庫部門的業務量。

2．對資金流動方式提出了新思路。在現行資金結算方式下，省級財政部門下撥資金到縣支庫和縣支庫上解省級以上預算收入，均必須經過省、市、縣三個環節，資金周轉慢，地方財政部門多希望能夠實現省與縣的直接資金匯劃，以減少資金在市級國庫不必要的滯留，加速資金的有效運轉。

3．對國庫業務處理系統提出了新要求。當前國庫業務處理系統忽視了整個國庫業務流程所承載的服務功能的發揮，缺乏對規范稅收入庫、監管預算資金撥付、預算收入退庫、國債管理等管理職能的發揮;缺乏對國庫核算數據的再利用;調查統計分析不深入。省直管縣后，為向省財政提供更多信息，需要基層國庫業務處理系統功能更強大。

4．對國庫監督職能提出了新挑戰。“省直管縣、鄉財縣管”改革要求縣級國庫有效地發揮服務與監督作用。“省直管縣、鄉財縣管”后各鄉鎮均需在縣級財政開立財政專戶分帳核算，鄉鎮支出均需縣財政直接撥付，勢必造成縣級國庫柜面監督和現場監管的任務更重、情況更復雜。尤其是實行國庫集中支付制度以后，國庫資金風險將有較大提升，而國庫對資金的走向則更難于掌控。

（二）機構人員方面

1．機構設置有待調整。人行臨武支行國庫業務合并于“會計國庫發行股”，該部門既有會計核算、財務管理業務，又有發行業務，國庫業務工作人員基本兼有其他業務工作，沒有專職人員，這與財政體制改革后，縣級財政資金流轉更快、縣支庫業務量更多，核算質量要求更高等不相適應。

2．人員配備亟需補充。按《國庫會計管理規定》國庫會計需設置資金清算、明細核算、綜合核算等16個國庫會計崗位，同時規定其中六個崗位相互不能兼任，三個崗位不得參與會計帳務處理，因此基層支庫至少需要7-8人，但目前只有４人左右。同時，“省直管縣、鄉財縣管”要求縣級國庫既要保證國庫會計核算質量，為地方政府提供優質服務，又要加速稅款入庫速度。國庫業務人員只能忙于日常核算，很難抽出時間開展國庫經收處業務檢查、輔導和調研等工作，也很難保證對縣級財政、稅務預算執行情況的統計分析和日常監督的工作質量。

（三）制度建設方面

1．國庫監督法律依據需要細化。《國家金庫條例》及其《實施細則》，僅籠統規定了各級國庫對預算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監督權，但對于入庫過程中發生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規情況，沒有明確相應的處罰規定及制裁措施。

2．業務處理制度規定需要再造。嚴格內控制度，防范資金風險對國庫管理部門的確很重要，但在當前人員緊、業務量大的情況下，合理違反操作制度的情況經常發生。這對現行業務處理制度提出了修訂的要求。

三、當前基層國庫如何適應財政體制改革

（一）樹立服務意識，提高國庫服務質量。為順應財稅體制改革，各級國庫應盡快適應財政管理體制改革的需要。要盡快建立和完善安全快捷的會計核算系統和強大的綜合業務信息系統，實現信息的互聯互通，全方位提高國庫服務質量和水平。要打破《國家金庫條例（85版）》設立國庫股的規定，爭取在基層行設立副科級“國庫經理局”，以協調與縣級財政部門“財政國庫管理局（副科級）”的工作。

（二）樹立創新意識，提高人員整體素質。由于縣支行人員多年來只出不進，基層國庫現有配備人員整體狀況是人員數量不足，人員老化嚴重，專業素養偏低，接受新業務、新知識的能力弱化，對新事物反映不靈敏，對工作中出現的新問題難以適應。基層央行應在用人上進一步向國庫部門傾斜，把業務強、素質高的人員調整到國庫崗位，同時要建立完整的國庫培訓計劃，努力提高國庫工作人員整體素質。

（三）強化監督意識，提高國庫履職能力。經理國庫是人民銀行的基本職責，在財政管理體制與國庫管理體制錯位的情況下，縣級國庫要想方設法向省級國庫提供真實、完整、準確的信息，實現信息完全對稱，以便省級財政強化對縣級財政的監管。同時，要強化基層國庫受托監督的職能，即基層國庫受當地人大委托對預算執行情況的監督，以提高預算資金率。

（作者單位：中國人民銀行臨武縣支行）