基于“四化兩型”的政府管理體制創新

摘要：為實現經濟社會的可持續與科學發展，湖南省政府提出了“四化兩型”的發展戰略。但現行的政府管理體制卻在一定程度上阻礙了“四化兩型”社會建設。本文從行政區劃、政府管理職能、利益主體間的合作、環境保護力度等方面分析了政府管理體制與“四化兩型”建設的不適應性，并提出了相應的創新出路。

關鍵詞：四化兩型；政府管理體制；體制創新

一、“四化兩型”戰略提出

市場在資源配置中起基礎性的作用，企業作為市場經濟活動的主體，為追求“利潤最大化”，往往通過資源的高消耗來增加產出，通過排污零處理來實現成本最小化，但也因此增加了社會資源的消耗量和處理廢棄物的成本。企業成本外部化，導致了市場在資源配置方面的失靈。“市場失靈”要求政府進行宏觀調控，加強企業的社會責任，減少“外部不經濟”。但政府在調控過程中又不可避免地追求政績最大，片面追求GDP增長，從而使得資源環境狀況不斷惡化。傳統的政府管理體制下，存在著資源環境狀況惡化與市場政府失靈的狀況。

資源日益緊張，環境不斷惡化的背景下，黨的十七大報告正式提出建設“資源節約型、環境友好型社會”的明確要求。2007年國家發改委將長株潭城市群納入“兩型社會建設綜合配套改革試驗區”，至此，長株潭城市群的“兩型社會”建設進入實質性階段。2011年湖南省省委九屆十次代表大會上提出，“堅持以建設‘兩型社會’作為加快經濟發展方式轉變的目標和著力點，以新型工業化、農業現代化、新型城鎮化、信息化為基本途徑，著力調整經濟結構，加快自主創新，推進環保節能，保障和改善民生，深化改革開放，促進經濟社會又好又快發展和社會和諧穩定。”即以“四化兩型”戰略引領湖南科學發展。“四化兩型”戰略的提出，突出并豐富了“兩型社會建設綜合配套改革試驗區”的特色，不僅體現了湖南省對科學發展觀在實踐中的應用，也豐富和創新了科學發展觀的理論內涵。

二、目前政府管理體制與“四化兩型”建設的不相適應性

“四化兩型”戰略的提出是為了實現湖南省的科學發展，加強區域內部及區域間的聯系，實現資源共享，促進區域經濟一體化，實現資源的有效利用和產業結構的優化調整，盡可能形成有利于資源節約與環境保護的政府管理體制，促進經濟社會的發展，但現有的湖南省政府管理體制在“四化兩型”建設中還存在著很多不相適應的地方。

1.傳統行政區劃的制約。行政區域作為行政區劃的基礎要素，是政府進行行政管理的載體，是地方行政單位建構運營的空間物質基礎，行政區域劃分層次的多少影響著行政管理的效果，行政區域的合理劃分是地方行政機構設置的依據和履行職責的原則。改革開放以來，我國的行政層級不斷調整，目前基本趨于穩定，湖南省的行政層級以地級市（自治州）——縣（縣級市）——鄉（鎮）為主體框架。隨著改革開放的逐步深化以及湖南“3+5”城市群區域經濟一體化的深入，傳統的行政區劃逐漸呈現出較多的不適應。政府為實現地區利益的最大化，往往利用手中的權力和本地區所具有的優勢條件進行內部封閉式建設，阻礙了地區之間的生產要素流動及信息交流。因傳統行政區劃分割而形成了一種約束區域經濟發展的行政壁壘，產生了與區域經濟一體化相悖的“行政區經濟”現象，對區域經濟產生一種剛性約束。“行政區經濟”的存在有悖于“四化兩型”的發展戰略。

2.政府管理職能滯后。我國省級政府屬于最高層的地方政府，管轄范圍廣，人口眾多，其下的管理層次也多，在我國政治生活中居于重要地位。中央政府為實現有效的地域管理從而維護與鞏固國家政治統治，往往賦予省級政府較多職責和較大權限。改革而開放以來，我國政府的計劃管理職能有所削弱，市場管理職能不斷強化。政府與企業逐漸分離、市場在資源配置過程中開始起基礎性作用。但省級政府職能轉變還不到位，政府與市場尚未完全分離，政府管理理念滯后、管理方式陳舊，習慣于傳統“指揮式”的行政管理方式，對于政府職責作用以及角色定位模糊不清，對于各級地方政府在“四化兩型”戰略實施過程中應該履行的職責還沒有清晰界定，政府行政管理職能的轉變還跟不上改革開放及區域經濟一體化的步伐。

3.利益主體缺乏合作意識。傳統的計劃經濟體制下，省級政府之間的聯系局限于縱向政府之間的聯系，缺少橫向的經濟合作關系。改革開放以來，隨著市場經濟深化，地區政府之間的經濟合作不斷加強，特別是湖南“3+5”城市群區域經濟一體化以來，政府間聯系更加緊密。但由于受根深蒂固等級觀念的束縛，地方政府間還是缺乏橫向聯系，不同等級政府之間的溝通合作不暢。同時地方政府存在著嚴重的地方保護主義意識，排斥與其他省際之間的交流與合作，政府間的利益整合機制不規范。各級政府是政府行政管理工作的“獨舞者”，缺乏與企業、公眾以及第三方組織等利益主體的合作。“3+5”城市群區域合作的出發點是為了實現資源和利益的共享，獲益較大的地方政府適度讓利自己的利益、權利和資源，不得以行政權力損害或侵占其他利益主體的利益，需要有適當的利益補償措施和制度。但現有行政體制下，地方政府之間的合作缺乏有效地監督與約束機制，區域間矛盾與利益爭端不斷。

4.對環境保護重視不足。目前湖南省經濟發展還是依靠傳統的粗放型發展方式，經濟發展迅速的同時也帶來了資源過度消耗和環境污染嚴重的后果。傳統產業結構不盡合理，高消耗、高污染的制造業、化工等重工業仍是支撐經濟發展的重要產業，而相應科技含量高、資源消耗低、經濟效益高的綠色消費產業發展則相對滯后。政府尚未建立起完善的有利于環境保護的穩定財政投資機制，缺乏對低碳項目、循環經濟重點項目和技術示范產業化項目的支持力度，缺乏對建設“四化兩型”社會建設所需的公共服務和公共產品供給以及有效地稅收與監督機制，許多資源消耗大的企業未承擔起相應的環境治理責任，企業浪費資源、污染環境現象嚴重，消費者的綠色消費意識也得不到有效地約束和引導。現存的環境法律體系還無法適應環境保護的需要，在廢棄品回收、制定資源利用的標準和規定等方面仍是一片空白。此外，對于企業造成資源浪費、環境污染的情況也未制定出相應的懲罰標準。

三、創新政府管理體制，推進“四化兩型”建設的具體路徑

1.轉變政府管理職能。為適應“四化兩型”的發展戰略，政府要對自己的角色進行準確定位，盡快實現管理職能的轉變，從全能政府向效能政府轉變，無限政府向有限政府轉變，管制型政府向服務型政府轉變，由“大政府小社會”向“小政府大社會”轉變。具體措施包括：培育市場，發揮市場的基礎性作用，正確處理政府與市場的關系，破除地方和部門的行政性壟斷，盡快建立起公平、合理、開放的市場秩序。由于環境改善的成本極大，因而不可能完全由政府或企業承擔，唯一可行的方法即推行市場化及產業化，如德國制定產品責任制度就是為實現環境保護而采取的市場手段之一。在產品的整個生命周期過程中生產者都承擔著實現節能環保目標的責任，包括產品的開發設計、生產銷售到售后服務，以及廢棄物的回收利用和處理，生產商都應承擔相應的責任并支付相應的費用。另外，在強調發揮市場機制的作用的同時，還要加強對市場的監督與管理，引導市場有序、健康發展；強化政府的社會管理職能和公共服務意識，加強基礎設施的建設，為“四化兩型”建設奠定良好的基礎；建立完善的社會保障制度和勞動制度等，積極建設新型工業化、農業現代化、新型城鎮化，著力保障和改善民生，深化改革開放，促進經濟社會又好又快發展和社會和諧穩定。

2.調整政府組織結構。地方政府應根據在區域經濟一體化的進行中所承擔的職能調整和配置組織結構，政府應將權力下放，充分發揮社會、企業和下一級政府的作用。傳統的行政區劃組織層次較多，機構臃腫，行政區劃應在尊重歷史的前提下做出逐步調整，減少行政層次，增加管理幅度，提高行政效率。我國目前的政府組織結構是典型的科層制結構，割裂了各部門和各地區之間的聯系，各部門職能單一。隨著信息化的普及，電子政府得以迅速發展，為調整政府組織結構，實現管理體制改革提供了新的契機。“四化兩型”社會的建設要求以新型工業化、農業現代化、新型城鎮化、信息化為基本途徑，迫切需要電子政府的建設，來降低行政成本，改進管理方式，提高政府工作效率，逐漸形成全新的政府管理模式，全面提升政府行政能力。電子政府使得信息可以較容易的實現橫向處理，各層級溝通極為順暢，減少了組織層級，加速了政府組織結構的扁平化。湖南省“3+5”城市群經濟一體化的同時，也應加快政府組織結構的調整，減少組織層次，增加管理幅度。

3.加強各利益主體合作。“行政區經濟”具有剛性特征，盡管必要的行政區劃調整是需要的，但不能單靠行政區劃調整來解決這一問題，因為區域的界限是永遠都存在的。行政區劃調整又會帶來新的“行政區經濟”。 在經濟全球化背景下，與其為此付出較大成本，不如加快政府職能轉變，加強各利益主體之間的合作，實現政府管理體制的創新。為實現地方政府間的合作，本文引入了“復合行政”的理念，“復合行政”是指在經濟全球化背景下，不同政府之間淡化了行政等級觀念，各級政府平等合作，逐步形成跨行政區、跨行政層級的不同政府間，并吸納非政府組織的參與的多中心、自主治理的合作機制。“復合行政”契合了中部地區發展的需要，是建設“四化兩型”社會，實現區域發展的可行模式。“復合行政”要求各級政府在管理過程中，平等對待合作伙伴，打破行政體制束縛，破除狹隘的地方保護主義，以提供公共服務，促進區域經濟一體化為目的。同時，各級利益主體地位是平等的，可充分調動各級政府、非政府組織等各類利益主體的積極性。各級地方政府之間要深化區域合作，實現平等對話和協商機制，加強政府間的經濟與社會合作項目，建立健全利益補償機制，共同實現不同區域間的利益協調與整合問題，積極解決地方政府間的利益沖突。

4.政府管理法治化。孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們使用權力直到遇到有界限的地方才休止。”因此，為防止政府權力的濫用，實現社會的公平和正義，有序地推進“四化兩型”社會建設，加快從“人治”政府向“法治”政府的轉化，必須加強政府管理的法制化建設，強調權力的法律授權，加強對權力的監督與制衡，嚴格限制行政權力的介入范圍。發揮市場的基礎性作用，不該政府介入的領域政府要退出，給予市場一定的自主權，維護市場的公平自由競爭。政府同各利益主體之間是相互平等、互惠互利的關系，要通過行政管理法制化來保障雙方對等權利的實現，處理好各種利益關系，從制度上打破資源配置權力化的傾向。法律面前人人平等，政府管理的法制化還要求給予公民更多的民主和參與社會治理的權利，為公民提供投訴、問責的暢通渠道，為“四化兩型”社會建設積極建言獻策。應借鑒國外及其他地區在制定行政法律法規方面的經驗，利用法規建設約束政府和企業的行為，建立行政問責制，為經濟社會的發展提供有力保障。

5.發展循環經濟，注重環境保護。在“四化兩型”社會建設過程中，為實現“資源節約型、環境友好型社會”的目標，政府必須加大環境保護的宣傳力度，在全社會樹立起節約資源、保護環境的意識。政府要大力發展循環經濟，采用直接投資或資金補助及貸款貼息等政策加大對環保重點項目和技術示范產業化項目的支持，實行產業傾斜政策，對環保產業減免稅收，鼓勵新能源的開發和使用。同時，政府應加快建設綠色技術支撐體系，使企業掌握從綠色產品設計、開發到生產再到銷售以及最終廢棄物循環利用全過程的技術。政府可充分發揮媒體作用，為社會公眾提供正確價值導向，為兩型社會建設創造良好的輿論環境。通過媒體對企業資源消耗大、環境污染嚴重的行為的曝光，倡導對資源的節約利用及循環使用，引導全社會自覺樹立起環境保護理念。

四、結語

“四化兩型”戰略的提出對于加快湖南省的發展，實現重要轉型具有重要的意義，是引領湖南省實現科學發展的重大創舉。在“四化兩型”社會建設及區域經濟一體化的背景下，要求地方政府跟上發展的步伐，進行政府管理體制的創新，適應市場經濟發展的需要，清除行政區劃的障礙，明確政府管理職能，加強各利益主體的合作，加大環境保護的力度，建設“資源節約型、環境友好型”社會，為“四化兩型”戰略的實施提供強有力的保障和支撐。進行政府管理體制的創新不是一朝一夕就能實現的，政府體制中存在的一些弊端及行政區劃的限制將長期存在，但筆者相信在各級政府的共同努力下，政府管理體制將不斷完善，“四化兩型”的發展戰略將會給湖南省的發展帶來新的契機。

參考文獻：

[1]鄧春生，李金龍，李珊.論“兩型社會”建設中的城市群政府管理體制創新技術與創新管理[J].創新技術與創新管理，2010（1）：45-47.

[2]宋月紅.當代中國區域行政類型及其特點[J].中國行政管理，1999（1）：22-23.

[3]舒慶.中國行政區經濟與行政區劃研究[M].北京：中國環境科學出版社，1995.

[4]李金龍.論區域經濟一體化中的省級政府管理體制創新[J].中國行政管理，2004（12）：46-49.

[5]莫偉弘.長株潭城市群“兩型社會”政府管理體制創新[J].湖南城市學院學報，2009（4）：36-38.

[6]賈臨宇，唐根年等．循環型社會導向下的日本廢棄物管制體系及其啟示[J]．經濟地理，2006，（4）：662-664．

[7]潘勇．電子政府發展中的政府管理體制創新[J]．華中師范大學研究生學報，2007（1）：134-137.

[8]王健，鮑靜等.“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004（3）：44-48.

[9]劉生，鄧春玲.復合行政：我國中部區域管理之模式[J].中國行政管理，2008（1）：85-87.

[10]劉學貴、鄭小玲.構建和諧社會中的政府管理體制創新[J].觀察思考，2006（1）：48-50.

[11]李金龍．行政區劃體制改革——一種現實主義的分析[J]．湖南大學學報（社會科學版），2005（1）：83-86.

[12]以“四化兩型”引領湖南科學發展[N]．湖南日報2010-12-3（4）．

本文系湖南省綠色經濟研究基地2010年度開放基金課題（10L06）、湖南大學“中央高校基本科研業務費專項資金”2010年重點項目的階段性成果。

（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院）