影響新疆地方財政收支不均因素研究

摘要：改革開放以來，在社會經濟實現突飛猛進增長、人民生活水平大幅提高的同時，新疆出現了財政收入與經濟增長的不協調現象：財政赤字增大，嚴重限制了經濟增長的速度。本文基于這一問題，從新疆財政收支基本情況出發，從財政體制、財政政策、經濟優勢向財政優勢的轉化、經濟結構調整、新型工業化發展和新農村建設等影響財政收支均衡發展因素進行分析探討，并從七個方面提出了平衡新疆財政收支的對策和建議。

關鍵詞：新疆財政收支 不均衡影響因素建議

一、新疆財政收支基本狀況

（一）財政收入狀況

財政收入是從國民經濟增長中取得的收入。經濟發展水平越高，經濟發展速度越快，國民生產總值（GDP）就越多，就會有力地推動地方財政收入的增長，財政收入總額也就越多。經濟增長最理想的狀態是財政收入與GDP保持同步增長、協調發展。改革開發以來，新疆經濟得到快速發展，與內地發達地區差距有所縮小，GDP總量從1978年的39.07億元增長到2010年的5418.81億元，年均增長16.66%。特別是1994年國家實行分稅制財政體制改革以來，新疆地方財政呈現總體上升趨勢， 2008年新疆地方財政收入達479.7億元，是2000年的6.01倍，1978年的67.19倍。新疆地方財政收入占新疆GDP的比重從1995年的4.7%增加到2010年的28.3%。“十一五”期間，新疆共組織稅收收入2268.9億元，為國家和自治區各項事業的發展提供了強有力的財力支撐。

（二）財政支出狀況

財政支出是用于經濟社會各項事業發展的總支出。據統計，財政支出每增加1元，可使GDP增加4.58元，財政支出有力地推動新疆經濟社會各項事業的發展。1978-2010年新疆地方財政支出從17.02億元增加到1650億元，增長97倍。1994年在國家實行分稅制后，新疆財政支出結構得到明顯優化，但支出增長各年呈不均衡，2001年（37.89%）達到最高，1981年最低（-8.6%）。與全國平均水平相比，1994年新疆財政支出增長低于全國14.9%，2002年又高于全國20.5%。“十一五”時期，自治區財政一般預算支出累計完成5530億元（其中用于民生支出3849億元），占地方財政一般預算支出的69%。

盡管新疆財政收支增長很快，但由于支出基數較大，增長速度高于收入增長，導致財政收支的缺口越來越大。同時中央補助（是地方財力中非常重要的部分）新疆財政從1978年的9.66億元增加到2007年498億元，年均增長16.46%（占地方財政支出的比重從56.74%上升到65%），總體呈上升態勢，但國家一般財政預算收入滿足率又不足40%，財政存在大量“缺位”和“欠賬”，矛盾依然十分突出，遠遠不能滿足經濟社會發展的需要。

二、影響新疆財政收支不均衡因素分析

改革開放30年來，導致新疆地方財政收支的缺口越來越大，究其原因，主要是由于國家、自治區財政體制不夠優化、地方經濟結構調整緩慢和資源優勢尚未實現轉化等因素所至。

（一）財政體制對新疆財政收支的影響較大

建國以后，隨著國家政治、經濟形勢發展的需要，國家財政體制進行過多次調整和改革。改革開放以前，我國走的是以漸進式為基本特征的改革路徑，總體上實行的是財權高度集中于中央政府，地方政府財權有限的統收統支財政管理體制。為調動地方的積極性，國家在財政分配領域又以能分灶吃飯的分權改革作為突破口，首先推行了“分灶吃飯”的財政包干體制，財權從中央轉移到地方，地方政府負責征稅，中央政府按一定基數、比例和增長率提取財稅收入。財政分權以后，國家在財政制度上進一步進行了改革，在部分省市、部門進行了試驗，各項改革在具體執行中互相影響，引發出一系列的聯帶關系和敏感、困難性問題。1994年起，我國對中央和地方財政收支體系又實行了重大變革，推行“分稅制”財政體制，中央和地方財政收支關系正式分開。2002年1月1日，國務院在全國范圍內實行所得稅分享改革，除鐵路、郵政、國有專業銀行及海洋石油天然氣所得稅繼續作為中央收入外，其他企業所得稅和個人所得稅由中央和地方按比例分享，2002年按“五五”分享，2003年改為“六四”分享。尤其是近幾年國家財政收入處于下降趨勢，財政增收的難度和支出壓力不斷加大，財政收不抵支的矛盾逐步凸顯出來，在國家財政形勢的大背景下，新疆財政收支緊張矛盾非常突出。從收入看，受經濟增長減速等因素影響，我國經濟發展困難增多，企業效益下降，財政收入來源明顯減少。受國家政策性減免稅費影響，支出增幅也較高。

（二）財政政策效應不均衡對財政支出影響很大

近十年來，財政支出在公共財政支出方面凸現，政府的主要活動轉向提供公共產品，提高公共服務水平上，國家投資基本建設、教育、行政管理費這三大支出始終居前三位，占到全部支出的40%以上，財政政策效應不均衡性顯現出來。

（三）經濟優勢尚未轉化為財政優勢

30多年來，新疆經濟發展速度大多數年份與全國平均水平接近，但由于基礎薄弱，地區差距明顯拉大，2001年以后，在全國31個省區經濟發展速度排序中，新疆基本都在倒數幾位徘徊，僅比寧夏、青海、西藏略強，人均生產總值在全國排名中倒退。長期以來，新疆的經濟增長主要依賴石油石化等中央企業和固定資產投資的拉動，屬于“石油拉動型經濟”和“投資拉動型經濟”，國際油價的波動以及國家對新疆的基礎設施投資力度的變化，都使新疆經濟增長受到很大影響。另外，由于新疆石油天然氣由中央企業開發經營，除個別零散的服務企業外，其消費稅、所得稅和增值稅的大部分上繳中央財政，優勢產業對地方財政貢獻較小，致使新疆的資源優勢尚未轉化為財政優勢，主要有以下幾個原因所致：一是新疆工業化程度較高的縣，幾乎是油氣資源大縣，雖然依靠石油、石化企業提高了工業增加值，但并沒有帶動當地二、三產業的發展；二是屬于地方稅收的資源稅實行從量征收，稅收不能與資源價格同步增長，隨著資源價格的上升，資源開采企業的實際稅負下降；三是新疆石油天然氣就地加工少，主要向區外出售初級產品（原油和天然氣），沒有深加工和下游產品，附加值低，稅源轉移到資源輸入省市，地方可支配收入比重下降，加劇了財政收支矛盾。

（四）經濟結構調整相對緩慢

三次產業結構和行業結構影響著地方財政收入的規模和結構。第一產業比重是衡量經濟發達程度的標志之一，1978-2008年新疆第一產業比重從35.8%下降到了16.4%，對GDP的貢獻率僅為0.4%，對財政收入的直接貢獻很低；第二產業對財政收入的貢獻最大，其生產總值每增加1%，能帶來新疆財政收入增長1.15%。1978一2008年新疆第二產業占生產總值比重雖有波動，但基本與全國水平接近，相差不大；第三產業對GDP的貢獻率高達5.1%，成為這一時段地方稅收的主要來源。1978年以來，新疆第三產業雖然起點低，但增長較快，1994-2002年甚至高于全國平均水平，但從2003年開始大幅下滑，到2007年低于全國5個百分點，不利于地方財政收入的持續增長，成為地方財政收入的“短板”。2009年以來，新疆地方財政收入主要來源有所變化，主要以石油、建材、冶金、煤炭等具有優勢資源的工業為第二產業的主體，能源開采及加工業為新疆財政收入增長起到重要作用。但由于新疆工業仍然存在傳統工業比重較大，技術創新能力相對較弱等不足，對財政收入的持續增長構成潛在制約。以房地產業、金融保險業、交通運輸、批發零售業和服務業第三產業增長態勢迅猛，對地方財政收入的貢獻較大。

（五）新型工業化發展、新農村建設需要加大地方財力投入

由于國家一直在基礎設施供給、教育文化投入、增加農村社會保障覆蓋面、推進新農村建設以及推進新型工業化進程等方面都需要地方政府加大投入，因此地方財政支出仍將保持較高的增長態勢。

另外，2009年以來，國際金融危機對我國經濟造成沖擊、用于刺激經濟的財政支出相應減少、非稅收入、稅收征管和預算內外收入的相對變化也對新疆財政收支平衡產生影響較大，并具有不穩定性和不可計量性。

三、保持財政收支平衡的對策建議

1．注重消費、投資和凈出口三大需求協調發展

消費、投資和凈出口對地方財政收入有著明顯拉動作用。據統計，消費每增加1億元，地方財政收入可增長1189元，消費對地方財政收入增長的貢獻大于投資和凈出口。目前新疆應轉變只強調投資、而忽視消費和凈出口對地方財政收入的思維定式，充分發揮消費對地方財政收入的拉動作用，重視消費、投資和凈出口逐步協調發展。擴大新疆本地消費領域，培育消費熱點，促進農村消費需求和消費能力提高，積極擴大就業，加強社保體系建設，改善城鎮居民消費狀況，努力提高本地消費與服務的市場占有率。

2．調整經濟結構，拓寬財政增收渠道

近年來，自治區高度重視經濟結構調整，出臺了財政支持新型工業化10條等系列政策，但由于經濟結構調整緩慢，并未達到應有的效果。同時受前幾年全球金融危機的影響，新疆90%以上中小企業受國內外多重壓力的影響，生產規模收縮，效益水平降低，經濟增長動力不足，導致財政收入增緩或者減收。所以新疆應加快調整經濟結構的步伐，拓寬財政增收渠道，增加財政收入，才能達到提高經濟效益的目標。

3．應“開源節流，增收節支”，減輕財政支出壓力

近年來，新疆財政支出看增加政府公共投資規模，保障和改善民生，財政支出基數較大、剛性很強，財政支出負擔較重。所以，各行業必須牢固樹立過緊日子的思想，狠抓增收節支。一方面要依法加強收入征管，努力增加財政收入；另一方面要嚴格控制一般性財政支出，壓縮因公出國（境）經費、車輛購置及運行費用、公務接待費用，堅持勤儉辦一切事業，合理使用經費，切實緩解財政支出緊張的壓力。

4．積極推進產業的優化與升級

要積極推進產業結構不斷調整、優化和升級，促進新疆經濟發展，增加稅源門類。第一，要進一步增強創新意識和創新觀念。大力引進高新科技企業，改造傳統工業，推動工業由加工裝配型向開發研制型方向轉變。采用激勵措施，引導企業積極自主研發，掌握高新技術，提高企業的創新能力，開發新產品，增加附加值，實現高新產業的不斷升級與傳統產業的轉型；第二，大力發展石油化工、煤炭等支柱產業，形成競爭力較強的工業企業和工業體系。促進產業集群升級，發揮集群經濟優勢，切實做好戰略規劃，制定適應本地實際的產業發展戰略，增強企業競爭力；第三，要加快培育新興第三產業的發展，各級政府應提供更多的支持、扶持政策，鼓勵中介服務業、金融保險業、交通運輸業、文化體育業，物流業等第三產業的發展，為GDP與財政收入增長提供新動力。

5．加大國家政策支持力度

近年來，由于所得稅、房地產交易稅費、營業稅、所得稅13項稅制改革和減免稅費的措施，都不同程度的導致減收，全國財政收入減收5000億元。總的來講，目前政策減收因素多于增收因素。因此，國家和自治區應進一步對財政體制進行改革，在增收政策方面，適當擴大資源稅的征收范圍，實行從價和從量相結合的計征方式，改變部分應稅品目的計稅依據，有利于以資源開發為優勢的新疆地方收入的增加。

6．進一步加強財政體制改革

從歷年國家實行的財政體制效果來看，在現行體制下，新疆財政收支的缺口會越來越大，收支矛盾將更為突出。為解決中央與地方政府之間以及地方上下級之間的財政分配關系，解決新疆地方財政不足狀況，保持經濟平穩較快發展，應積極響應和實施國家財政政策，實行結構性減稅。采用發債等方式進行彌補，刺激經濟持續快速增長，明確回暖，財政收入才能回歸上升通道。國家在中央財政補助及向民族地區制度方面就繼續給予適當安排和傾斜，改變新疆財政現狀，促進經濟快速發展，進一步縮小與東部省區的差距的重要途徑。充分預計財政體制變革的影響，促進產業結構調整是新疆財政應當考慮的重要問題。

財政困境為財政體制改革提供了機會。未來財稅改革方向就是要在保持分稅制財政體制基本穩定的前提下，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。為減少改革對財政收支關系產生的影響，新疆應與全國同步，積極調整應對策略，利用經濟增長下行和資源價格低位運行的時機，盡快推進實施資源稅改革，完善資源產品價格形成機制，體現資源節約和環境保護要求，適當增加資源地財政收入，提高新疆的財政保障能力。有針對性地開展稅收政策完善工作，充分發揮稅收職能作用，促進經濟增長、結構調整和產業升級，保障和改善民生，推動新疆經濟社會又好又快發展。