金融改革中的逆周期監管

摘要：銀監會已經接受了全球金融危機后國際上關于“逆周期監管”的新思維，并期望在中國踐行，在“十二五”規劃的金融體制改革中第一項為“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。通過逆周期的審慎監管，將有效約束商業銀行信貸擴張沖動和短期行為，提高中國銀行業體系的風險防范能力，作為一項新思路，它在解決了既往的“順周期”監管弊病的同時，也帶來了新的執行難題，監管當局采取哪些措施找準“周期”以及實施逆周期監管。

關鍵詞：金融業 改革 發展 逆周期監管

一、逆周期監管的引入

1．經濟危機的反思

從歷史的視角回溯，金融監管的發展兼具漸進式與變革式特征。漸進式特征體現在金融監管通過修補金融體系中的制度漏洞，應對非系統性風險的沖擊而逐漸得到完善。而金融監管的變革式發展則大多出現在災難性的金融危機之后，通過監管理念與方法的革新，提升金融監管應對系統性沖擊、防范金融危機的能力。

始于2007年的次貸危機是自1929-1933年大蕭條之后最嚴重的金融危機。危機重創全球經濟，造成大量金融機構破產，除了觸目驚心的巨額損失，危機也凸顯現有金融監管體系的脆弱性，其缺乏防范抵御金融危機的能力。從上次世界經濟大蕭條到這次危機我們不難看出經濟從繁榮到危機運行軌跡的周期性。金融是經濟的核心，自身所具有的刺激經濟發展、積蓄放大風險的特性，總是加速了經濟的繁榮，加劇了經濟的危機，呈現出順周期的運行規律，使全球經濟呈現不可持續性。

2．逆周期監管的提出

2009年4月，二十國集團倫敦峰會要求金融穩定理事會和巴塞爾委員會研究提出緩解順周期問題的政策工具，促使銀行在經濟上行周期計提資本緩沖，以滿足下行周期吸收損失的需要。2010年以來，國際金融監管改革取得了重大突破，“逆周期宏觀審慎”監管理念獲得了廣泛認同。2010年9月12日，巴塞爾委員會決策委員會會議正式宣布了國際銀行資本監管制度改革總體方案，包括要求銀行在信貸高速增長、系統性風險不斷累積的情況下，計提逆周期資本緩沖，即逆周期資本監管。2011年1月，歐洲銀行系統風險監管委員會正式啟動，泛歐宏觀審慎監管體系開始形成；我國也在“十二五”規劃中，正式提出“逆周期宏觀審慎制度框架”。

在“十二五”規劃藍圖中，金融體制改革依然是金融業所要努力的方向。與前兩次規劃相比，“十二五”規劃建議中“金融體制改革”文字雖未改動，所要努力的內容卻已經發生很大變化。在建議中，金融體制改革的第一項內容為“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。”宏觀審慎管理是以防范系統性風險為根本目標，將金融業視做一個有機整體，既防范金融業內部相互關聯可能導致的風險傳遞，又關注金融體系在跨經濟周期中的穩健狀況，從而有效管理整個金融體系的風險，最終實現維護金融穩定的目標。在日前召開的“宏觀審慎政策：亞洲視角高級研討會”上，中國人民銀行行長周小川表示：“國際金融危機重大教訓之一，是不能只關注單個金融機構或單個行業的風險防范，還必須從系統性角度防范金融風險，而宏觀審慎政策正是針對系統性風險的良藥。”

通過逆周期的審慎監管，將有效約束商業銀行信貸擴張沖動和短期行為，提高中國銀行業體系的風險防范能力，并為建立可持續、穩健的中國銀行業體系發揮重要作用。逆周期的監管政策成為中國宏觀調控的重要組成部分，與推動經濟結構調整的產業政策、相機抉擇的貨幣政策、具有自動穩定器功能的財政政策一起，構成了中國宏觀調控政策的基本框架。

二、金融經濟發展的現狀和風險

1．中國金融經濟發展的現狀

目前，我國金融業所處的大環境已經不同。2010年我國經濟總量躍居世界第二，外匯和財政收入位居世界前列，中國經濟分量在加重的同時，中國經濟的作用也發生了根本性的變化。聯合國發表的2009年世界經濟報告指出，如果中國能夠在2009年實現8%的經濟增長，對世界經濟增長的貢獻將達到驚人的50%，這意味著中國經濟當之無愧地成為2009年帶動全球經濟復蘇的最強引擎。

同時，金融業自身情況也發生了歷史性變化。銀行業整體競爭力明顯上升，截至2010年6月末，銀行業金融機構資產總額87.2萬億元，負債總額82.3萬億元，而這一數據在2005年12月末，只分別為37.47萬億元和35.81萬億元，數年之間，我國銀行業資產和負債總額分別提高了2.32倍和2.29倍；商業銀行資本充足率、撥備覆蓋率大幅提高；銀行業公司治理和風險管理明顯改善；多層次金融體系得到完善；金融業競爭力大幅提升，2010年英國《銀行家》雜志全球前1000家銀行排名中，來自中國的銀行從1989年的只有8家上榜增加至84家上榜。

2．銀行業金融機構存在的風險

一方面來自“天量”的貸款。數據顯示，2008年1月，中國流通貨幣是3.67萬億元，2010年7月，流通貨幣增加到3.95萬億元，增速7.6%。在基礎貨幣增加并不大的情況下，國內銀行的信貸創造卻異常猛烈，2009年國內新增銀行貸款為人民幣9.5萬億元，增幅31.7%。2010年，新增的人民幣貸款為8.55萬億元，已經超出全年7.5萬億元的貸款計劃，照此貸款節奏，由此可見商業銀行的放貸沖動依然強烈。隨著商業銀行不斷放出“天量”信貸，蘊含的諸多風險也在不斷積累。據某家股份制商業銀行資金部負責人介紹，2009年商業銀行為配合“4萬億”投資計劃，投放了巨量中長期貸款，其中“鐵公基”項目相對風險可控，但大量的地方融資平臺的信貸投放，存在資金流向不可控、財務狀況不透明等諸多問題，蘊含了巨大風險。再加上2010年4月中央密集出臺了房地產調控政策，作為持有大量不動產抵押的銀行，房價的大幅波動或成為新風險的“發源地”。

另一方面，不良貸款率拐點隱現。2003年12月，中國整個銀行業不良貸款比例是17.9%，此后7年時間里不良率一路下降。到2010年二季度，數據低至1.3%，注意這是全行業數據。經歷了2008年的去庫存化和2009年的宏觀調控，中國銀行業不良貸款比例始終穩步向下走。中報數據顯示，國內商業銀行的關注類貸款出現激增。2010年二季度數家國有大型商業銀行關注類貸款出現集中性增長。其中工商銀行關注類貸款二季度上升了419.86億元;中國銀行上升119.33億元;農業銀行上升48.58億元;交通銀行上升27.08億元。而2010年一季度末，工、農、中、交的關注類貸款分別較年初下降了325.39億元、110.58億元、38.06億元、32.45億元。五大行中，僅有建設銀行的關注類貸款在二季度環比是負增長，但五大行關注類貸款總體上升了539.97億元，增長了0.1個百分點。值得警惕的是，目前主要商業銀行的關注類貸款余額是不良貸款余額的2倍多，囤積的關注類貸款在資產質量發生波動時很可能遷徙為不良貸款，從而對資產質量形成較大壓力。

在外部環境與自身條件均發生變化的情況下，銀行業金融機構如何在防范風險的前提下借助金融體制改革實現新的發展尤為急迫，金融業監管既要繼續承擔未完成的任務，又要面對新的課題。

三、逆周期監管的措施和手段

目前，基于經濟危機的教訓、中國經濟金融形勢以及上述種種隱患，銀監會的監管理念也正在向《巴塞爾協議III》靠攏，梳理其一系列舉措會發現，逆周期資本監管思路已經清晰可見。

所謂逆周期資本監管，是指資本監管要求隨著經濟周期不同階段的轉化而變。在資本數量方面，經濟擴張時期，商業銀行應累積較多的資本以應對經濟衰退時期的需要;在經濟衰退時期，可以適當降低對商業銀行資本的監管標準，促使商業銀行增加信貸投放，推進經濟的復蘇。在資本質量上，經濟擴張時期，商業銀行資本結構中核心資本的占比應較高;在經濟衰退時期，可以允許商業銀行在資本補充上更多地依賴附屬資本。

而在“順周期”的監管思路下，貸款損失準備主要依據貸款實際發生的損失計提，在經濟上行期貸款質量較高時，貸款損失準備計提水平較低，不利于貸款損失準備積累；而在經濟下行期，貸款質量惡化，需要計提較多的貸款損失準備，但此時銀行財務狀況也隨之惡化，無力計提較多的貸款損失準備。銀行在經濟上行期間也未積累足夠的貸款損失準備，以彌補貸款質量下降形成的損失，無法達到“以豐補歉”的效果。兩相對比，逆周期理念的優勢一目了然。

1.準確判斷“周期”

“逆周期”監管新規的推進，在提升銀行抗風險能力的同時，也面臨著對“周期”準確判斷的難題。面臨可能出現的資本充足率、稅前凈利潤等各項指標縮水的現實，首先，應建立銀行風險的會計監督機制。在處理金融會計日常業務中事前、事中和事后進行過程監督。事前監督是指對銀行風險預警指標體系的制定與考核。事中監督是對銀行的經營過程的動態監控。事后監督主要應通過對原始憑證、記賬憑證、賬簿和各種報表的檢查分析，對銀行穩健經營的結果進行全面復審檢查，考核各單位有關控制銀行風險責任指標的執行情況，并針對存在的問題提出整改建議與措施，以進一步防范銀行風險；其次，根據銀監會制定的統一政策，各銀行每年從實現的凈利潤中，按一定比例提取風險準備基金，專項用于補償各種風險損失，作為風險管理考核目標。最后，改革壞賬準備計提方法。按照現行的制度規定，銀行壞賬準備是按期末應收賬款余額的3%。計提。但是，不同期限和不同性質的應收賬款與發生壞賬損失有不同的的關系，按期末計提不能揭示其聯系也與壞賬準備的提取不相協調。因此，采用賬齡分析法來計提壞賬準備，并按賬齡和性質的不同確定不同的計提壞賬準備的比例。

2.實施逆周期資本要求

逆周期資本要求是指針對宏觀系統性風險，通過資本監管規則的設計促使銀行在經濟上行時期增加資本金，以緩沖經濟下行期資本金要求的大幅提升給銀行帶來的風險。它通過資本金監管抑制銀行信貸對宏觀經濟周期性波動的放大作用，緩解金融體系的系統性風險。逆周期資本監管至今并沒有統一的方法，研究集中于如何通過修正新巴塞爾協議中相關方法來確定逆周期資本要求。現有的結論認為，與直接對內部評級法的風險權重進行修正的“輸入端”修正方法相比，在利用內部評級法得到的資本金要求基礎上，通過逆周期資本乘數來計算逆周期資本金要求的方法對經濟的順周期特征有更強的糾偏作用。但是，逆周期乘數的計算方法尚無一致的結論。一般認為，可以將GDP增長率、信貸增速、資產價格上漲幅度等宏觀經濟指標中的一種或幾種通過技術方法轉化為反映宏觀經濟狀況的逆周期乘數，但如何使其更全面反映宏觀經濟周期特性，同時更具逆周期性還需要進一步研究。

3.采用杠桿率限制

杠桿率限制也是危機后各國際組織及各國監管機構所提出的宏觀審慎監管體系中重要的政策工具之一。與新巴塞爾協議中的內部評級法及其他內部評級模型相比，杠桿率指標不易被人為操縱，且不具備風險敏感性。因而與具有較強風險敏感性特征的微觀審慎監管工具有很好的互補性，能更好地緩解其周期性特征。同時，歷次危機爆發前，高杠桿率是金融機構最重要的指標特征之一。限制杠桿率可以防止金融機構的非理性擴張以及由此引發的系統性風險累積。另外，從危機對各國金融體系的沖擊影響的結果看，由于加拿大等一些國家在其金融體系中更廣泛地采用了杠桿率指標方面的監控與限制，緩解了其銀行體系的順周期特征，在相當程度上減輕了金融危機的沖擊。杠桿率指標計算簡單，但其有效性也依賴于其在金融體系中應用的廣泛性。由于銀行混業經營的趨勢不斷深入，金融機構擁有越來越多復雜的表外結構，更加復雜的衍生產品交易等使杠桿率的準確計算存在相當的困難。除此之外，杠桿率限額的設定對金融機構的業務與經營選擇有很大的影響并涉及監管邊界的爭議。這些都是杠桿率限制監管需要更深入探討的問題。

4.動態撥備制度

動態撥備制度作為一種緩解貸款損失準備順周期特征的宏觀審慎監管政策工具，其原理與逆周期資本在原理上是相同，即在經濟上行時期提高撥備計提，以抵消經濟下行期內急速上升的信用損失及撥備要求。按照會計準則的真實性原則，當前銀行及金融機構的撥備計提規則必須基于實際發生的交易或事項，因而具有明顯的滯后特征，導致了貸款損失準備的計提具有較強的順周期性。在經濟狀況加速惡化的時期，金融機構由于劇增的撥備計提要求不得不縮減信貸從而進一步加劇經濟的下滑。建立動態撥備制度的指導原則是提高撥備計提的前瞻性，盡管目前還沒有各方一致認可的具體實施方法，但西班牙中央銀行早在2000年就已經實施了一種動態撥備制度。在這種動態撥備制度下，動態撥備與過去傳統的一般準備、專項準備共同構成銀行的總撥備。其中，動態撥備主要通過測算長期平均貸款損失率，對資產組合中的潛在風險進行估算后計提。由于在經濟的上行（下行）期，會計準則計提的專項準備則相應的較少（較多），而根據上述動態撥備計算公式得出的結果為正（負），表明銀行需要增加（減少）動態撥備。通過這種方法，銀行可以在經濟上行期為未來可能的經濟下行期預先提取準備，同時抑制了銀行自身信貸順周期的過度擴張。盡管動態撥備制度已經能夠在政策實踐中得到一定程度的應用，但由于該方法有悖于會計準則的基本原則，其計提準備方面的主觀性可能會帶來會計操縱等后果，因此平衡前瞻性和真實性是該制度設計未來需要解決的問題。

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