農村信用社改革中的產權問題及其路徑依賴

摘要：近幾十年以來，我國農村信用社歷經幾次制度變遷，一直想走一條合作金融的道路，雖然取得了一定的進步，但并沒有達到改革所期望的目的。究其原因，在于我國農村信用社改革中存在明顯的路徑依賴，而路徑依賴給改革造成了一些障礙。而產權問題則是改革的重中之重，由于一直未能很好的界定產權關系，嚴重影響了農村信用社的經營體制和長遠發展。因此只有解決了農村信用社產權制度改革中存在的路徑依賴問題，才能更加有效地為推進農村信用社體制的成功改革提供重要的理論保證。農村信用社改革的出路在于產權制度的重新安排，因此選擇從制度變遷的角度探討產權問題中存在的路徑依賴，對農村信用社產權制度的改革具有一定的理論和實踐意義。

關鍵詞：農村信用社 ；改革；產權；路徑依賴

目前我國進行的的農村信用社改革，被很多學者批評為“進入了某種路徑依賴”。而作為農村信用社改革的重點，產權問題中出現的路徑依賴將在很大程度上決定改革的最后效果。要克服路徑依賴帶給改革的難題，就必須對制度進行一些創新性的研究，本文試圖根據我國金融制度、農村信用社產權、組織和管理制度以及農村經濟實際狀況，對農村信用社的產權問題以及其存在的路徑依賴問題進行一些討論。

一、制度變遷中的路徑依賴的理論簡述

曾獲得諾貝爾經濟學獎的諾斯首次將路徑依賴引入制度變遷，他用“路徑依賴”概念來描述過去的績效對現在和未來的影響力，證明了制度變遷具有報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷如果選擇走某一條路徑，它開始選擇的既定方向將會在之后的發展進程中得到自我強化。順著這樣一條有既定方向的路徑，制度的變遷既有可能產生良性循環，不斷優化；也有可能沿著本來的錯誤路徑繼續往下滑，最后在痛苦的沼澤中越陷越深，如同在一種無效率的狀態之中被“鎖定”。而制度一旦進入了這樣一種“鎖定”狀態，要想再次脫身而出會變得相當困難，除非依靠政府或其他強大的外在推動力。因此，在已經確定的制度變遷的目的之下，必須要選擇正確的制度變遷的路徑并需要在變遷過程中不斷地調整路徑的方向，使之順著不斷增強和優化的軌道前進，避免陷入制度的“鎖定”狀態。

二、農村信用社的產權問題

（一）歷史遺留問題

絕大多數信用社在原信用社的基礎上經歷了數次改革之后，其產權關系已經變得相當模糊。歷年以來形成的積累和虧損該由誰享有又由誰承擔，難以清楚的界定。信用社所在地的農民也缺乏入社的積極主動性，造成有些地方的農民很少是信用社的社員，信用社的民主管理更是形同虛設。具體來說，經過多年的發展和積累，農村信用社的所有者權益中既有由國家政策扶持、國家銀行支持形成的部分，也有農戶社員股，又有信用社職工勞動形成的積累部分、原始股份形成的積累，這種產權組織形式和經營形式已經嚴重偏離合作制的本來形式和實質。另一重要方面，社員代表大會、理事會、監事會，即“三會”的決策、監督、執行相互制衡的法人治理結構并未真正地形成，三會職責不清，大多仍沿用改制前的模式進行經營和管理，造成普遍的法人治理結構僅僅是形似的情況，但并未真正發揮其作用

（二）新一輪改革出現問題

2003年開始試點，2004年全面啟動的新一輪改革結果使農村信用社從農民互助性質的組織變成了與國有銀行為伍的準官方和準商業的金融機構，由此導致的的農村信用社商業化導向確立了其完全以營利為目標的經營宗旨，最終決定了其嫌貧愛富、嫌農愛城的特點，于是就與改革的基本目標——為三農服務的職能定位產生背離，實際上這次改革沒有使農村信用社的經營體制和管理模式發生實質性的轉變，而是花錢買機制結果演變成花錢買不良。

這次信用社的產權改革主要還是人為劃分的結果。根據制度經濟學的理論，應當通過市場交易形成產權關系應該有的形式，因為只有通過交易形成的產權才能發揮激勵的作用。

三、產權問題中存在的路徑依賴

目前我國農村信用社產權制度存在問題的主要特點是所有權主體虛置，導致風險承擔主體的難以落實，由此又使政府干預成為必須，而政府不恰當的干涉又使得農村信用社的發展違背了經濟規律，最終就導致農村信用社的各種既得利益集團的產生和內部管理“三會”制度的形同虛設。所以有學者認為，這屬于進入了所有權主體缺位的“鎖定”狀態，陷入“外部力量控制”和“內部人控制”的路徑依賴。

(一)改革的外生性

縱觀1982年后我國農村信用社的制度變遷，改革一直是在政府的主導下進行，農村信用社則始終處于一種被動接受的地位。每個發展階段都折射出了政府的強制性的制度供給，而微觀金融主體的誘導性制度需求則得到較少的反映。改革均由中央政府主導，依靠金融垂直治理結構強制性推行，而對農戶和農村地區企業的實際需求考慮較少，因此強制性制度變遷并不能保證農村信用社產權制度本身的效率。由政府主導的強制性制度變遷雖然降低了農村信用社制度變遷的時滯和摩擦成本，卻并不是很符合中國農村金融市場經濟主體的制度需求，這些原因最終導致農村信用社產權制度改革結果收效甚微。

實際上，2003年開始試點、2004年全面啟動的新一輪農村信用社制度改革本是一場有利于明晰農村信用社產權關系的制度變遷，但最終結果并不盡人意，因為僅僅靠權利轉移不能夠明晰產權關系，僅是交待誰承擔主管失職的風險責任。總之，農村信用社改革發展的決定權和話語權，始終是掌握在國家上級機關部門的手中，這種行為導致了省級聯社以及地方政府的過度參與和滲入，更加增強了政府對農村信用社的實際控制權，擴張了地方政府國有產權的邊界。

（二）長期的利益機制

農村信用社產權制度改革走過了一段曲折的發展過程，雖然取得了一定成效，但與預期目標還相差很遠，其背后深層次原因在于長期形成并不斷自我強化的利益機制和由它產成的既得利益集團對農村信用社產權制度變遷形成的路徑依賴，而利益機制的形成第一前提正是現行的不完善的農村信用社產權制度，而農村的制度環境及組織制度則是其利益機制形成的客觀條件。

（三）內部人控制

內部人控制問題，主要是指利益機制下出現的存在于農村信用社內部的既得利益集團過于強勢，凌駕于股東利益之上，產生了侵占整體利益的便利。內部利益集團主要包括農村信用社管理者和內部員工。對于這個問題需要分清輕重，如果內部員工的利益無法得到保證，就不能要求員工發揮積極性創造效益，去保證股東的利益和集體的利益增值。

四、改革考慮因素

從誕生那天起，農村信用社一直以來就是作為一種非正規金融機構而存在，所以在農村金融的制度變遷中，本身就存在著從非正規金融機構逐步向正規金融機構轉變的過程。因此，我們在設計農村信用社產權制度改革的下一步方案的時候，就不可避免的要考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果我們離開中國特定的歷史和現實國情而只憑理論去制定我國現在的農村信用社產權制度改革方案，一定會受到產權制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。

由于在歧途上走的越遠越久，想要重新回到正確的路徑所要花費的成本就會越多，農村信用社產權制度改革能否成功，在很大程度上就取決于能否及時地將現在的農村信用社產權制度中偏離改革正確目標的部分修正過來。制度經濟學理論認為，路徑依賴并不一定指人們會在之后的路徑選擇中無所作為，因為沿著特定方向的每一個階段都存在著不同的實際性選擇，路徑依賴則是一種能夠使選擇集合變窄的過程，它可以將不同時期的決策聯系在一起。

制度變遷可以分為兩個方面，第一是技術方面，這一方面的改革可以借鑒國外類似改革的相關經驗，比如股份合作制的操作過程，再相應地結合我國實際進行調整；第二是制度方面，如農村信用社的利益分配和民主管理制度，如同是一場利益的復雜博弈。因為各國的產權基礎、法律制度和文化傳統具有巨大的差異性，所以這一方面的制度變遷不能直接照搬國外經驗。因此我國農村信用社的改革更需要將重點放在第二個方面，特別對于我國這樣一個缺乏民主傳統及鄉土觀念強烈的國家就更加必要。

五、產權制度改革的建議

（一）明晰產權關系，完善法人結構

實現產權明晰是現代企業制度的核心，在進行我國農村信用社改革的路徑選擇分析上，不管是選擇創建農村商業銀行還是農村股份合作社，還是選擇堅持農村信用社的模式，都需要明確產權的歸屬權，即農村信用社到底是誰的，確立相應的分配權、收益權和處置權。再次就需要確定分配權，而利潤盈余的分配權的確定需要根據社員和農村信用社之間的交易量和社員對農村信用社股金的貢獻大小。在實現產權明晰的基礎之上，需要建立和健全現代企業法人治理結構，要嚴格按照組織制度，建立社員代表大會、理事會和監事會之間的權利制衡和激勵機制。并設立有關議事規則和責任承擔機制。只有完善三會制度，才能有效地防止各種既得利益集團對農村信用社產生的控制，減少地方政府的不合理干預和內部人對信用社資源利益的不當攫取。

（二）重新設置股權結構

鑒于目前農村信用社的股本金大部分是由歷史沿襲或是行政主導積累的，股東權是農村信用社社員的資格證明，并不具備資本聯合的相關特征和投資者的有關理念。為了并盡可能地減少震動，改革后的農村信用社的股權結構應按照現代企業的管理模式進行，設立優先股和普通股，并實現股權的多元化。實現股權的多元化的途徑一般是發行新股吸收新股東，還有通過出售現有的資產引入其他股東，再有就是將龐大、僵化的機構劃分為操作靈活的小機構。其主要步驟是:首先，進行清產核資，這也是目前改革唯一達到的成果，需要繼續進行，徹底劃清歷史所遺留下的問題。其次，需要根據各個農村信用社實際情況和需求決定擴充或者是劃分股份，對于現有規模過大的，可以進行適度分割，以避免經營僵化；對于規模適中的但需要改善設施以提高經營效率的，應當出售部分股份；而對于現有規模過小的，可以吸收新的股東

（三）重視農民自身的力量

曾獲諾貝爾經濟學獎的Schultz曾斷言，農戶們總是能在自然條件和經濟條件的約束下找到生存與發展的最佳路徑。因此，必須實現真正由農民自發組織，集所有權、控制權和收益權于一身的農村金融機構，也只有這樣的金融機構才是有生命力的。在現實生活中，由農民自身組織依靠市場化并獲得一定成功的農村信用社也不乏其例，如北京市房山磨盤柿專業合作社，其典型的成功經驗便有力地證明了，發掘并整合農村精英人才、培養并發揚農民的互助合作精神與共同保險意識，是農村信用社改革中值得探索的渠道。

（四）實現市場化，減少政府的干預

由于政府的過多和錯誤干預，使得農村信用社改革并不能符合農村地區經濟主體實際的制度需求，造成改革的效果并不盡如人意。所以要讓改革進入市場，用市場的方法配置資源。突出所有權主體，優化股權的結構，實現“風險共擔，利益共享”。政府要需要徹底摒棄直接用行政手段干預農村信用社活動的行為，轉變職能，使改革由市場主導，行政引導，而不能由行政主導，市場引導，政府從主導的地位變為服務的地位。對于地方保護觀念根深蒂固導致政策執行力不夠的問題，需要農村信用社設置專門條約，拒絕例如國家公務員入股或是非生產性資本入股，對于已經發生的非法干預，可以通過行政訴訟的方式保護自己的合法權益避免地方政府假借支農的口號對農村信用社的不當干預，而上級機構也需要對地方政府進行指導。

（五）產權形式選擇

在選擇產權模式選擇問題上，可以在堅持合作制改革的基本方向的前提下，根據各地的不同情況，選擇采用多種模式進行農村信用社改革，形成多種產權互相競爭和功能互補的農村金融體系。在2003年開始的改革中，試點地區幾乎都選擇了股份合作制，而近年來股份制的農村商業銀行又成為很多地區農村信用社的改革方向，可見隨著經濟形勢的變化，股份制已經成為大勢所趨，但在目前各地情況差異仍較大的情況下，還需要實行因地制宜的策略，有條件的地區可以進行股份制改造，暫不具備條件的地區，可以實行股份合作制或合作制農村信用社，再經過發展最終過渡到股份制上。而對于少數嚴重資不抵債、經過政策扶持之后仍不能改善經營狀況，以及機構設置在城區或者支農服務需求較少的農村信用社，應當實行市場退出。

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