關于發展公益信托的幾點法律思考

一、公益信托概述

（一）概念

公益信托是指出于公共利益的目的，為使社會公眾或者一定范圍內的社會公眾受益而設立的信托。它是委托人將信托財產委托給受托人，由受托人以自己的名義對信托財產進行管理、使用，并按照信托文件的要求將信托財產及其受益用于實現信托文件所規定的社會公益目的。我國《信托法》對公益信托的定義是為救濟貧困，救助災民，扶助殘疾人、發展教育、科技、文化、藝術、體育事業，發展醫療衛生事業、發展環境保護事業和其他社會公益事業而設立的信托。

（二）特征

公益信托不同于其他信托，具有自身獨特的特點。主要表現在：

1. 目的的公益性。公益信托，顧名思義，是為公益目的設立的信托，因此目的的公益性成為公益信托的基本條件。這一點，在各國法律中都有明確規定。除我國法律規定外，公益信托發展較為成熟的英國、美國、日本等法律中都有類似規定。如美國《公益信托法》第348條規定，公益目的包括救濟貧困、促進教育、倡導宗教、增進健康、政府或者市政目的，以及其他有益于社會的目的等；日本《信托法》第66條規定公益信托須為祭祀、宗教、慈善、學術、技藝或其他公益目的。

2. 受益人的特殊性。與普通信托不同，公益信托的受益對象不是某個或某些確定的或可確定的人，而是整個社會或社會公眾的一個足夠大的部分，不會因為受益對象不確定而無效。公益信托受益人的“不確定”是指信托的最終受益人不確定，而受益人的范圍根據信托的目的是可以確定的。比如：一個企業出資設立一個救助失學兒童的信托，該信托的受益人范圍——“失學兒童”是確定的，而每年接受捐助的失學兒童的姓名卻是不確定的。

二、發展公益信托存在諸多法律障礙

（一）公益信托審批缺乏明文法律規定

我國《信托法》第62條規定：公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構（以下簡稱公益事業管理機構）批準。但是，對于“有關公益事業的管理機構”法律上沒有明確的界定。從字面上看，它可能具備兩種含義：第一，目標公益事業所屬的管理部門，如教育事業對應的是教育部門，環保事業對應的是環保部門、救濟貧困的對應的是民政部門；第二，參照國務院發布的《基金會管理條例》第六條規定，國務院民政部門和省、自治區、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關。

但是無論是何種含義，法律均沒有明文規定。對于究竟以何程序申報，如何監管，信托公司如何配合等問題均只有原則性的模糊立法。公益事業管理機構沒有明確到位，這使得公益信托管理中的很多事項無從批準，公益信托的有效性大打折扣。對“有關公益事業的管理機構”定義的缺失給公益信托的成立造成了巨大的障礙，主要體現在：第一，當一個公益信托的目的超過一個公益事業領域時，如既覆蓋教育事業，又覆蓋醫療衛生事業，同時又救濟貧困，由誰來審批？第二，對于單一目的的公益信托，法律沒有規定具體的審批程序，導致即使存在相應的公益事業管理機構，但其在審批方面又不存在法律依據。

（二）公益信托監察方面法律缺失

公益信托監察人是公益信托外部監督的重要內容， 其目的在于代表公益信托不特定的受益人監督公益信托項目運行， 保證公益目的有效實現。《信托法》第六十四條規定：“公益信托應當設置信托監察人。信托監察人由信托文件規定。信托文件未規定的，由公益事業管理機構指定。”

信托監察人對于受益人不特定的公益信托而言，具有重要的意義，主要體現在三個方面：第一，委托人可以通過依照自己的意志選擇信托監察人，在一定程度上彌補自己無法涉足信托關系進行監督的不足；第二，信托監察人可以作為受益人的“利益代言人”，通過行使其監督權利，防止受托人違反信托義務，維護受益人的利益；第三，在信托文件沒有指定信托監察人時，公益事業主管機關可以指定信托監察人，從而增加了其對信托監督的方式和力度。

然而， 我國現行公益信托相關的法律法規， 針對信托監察人的規定寥寥無幾，對于公益信托監察人的資格、監督權利等問題都沒有作出明確的認定，導致公益信托監察人制度的實施在實際操作中存在很多的困難。

（三）相關稅收法規限制了公益信托發展

公益信托的目的在于扶助弱勢群體、支持社會福利事業，是對政府履行公共服務職能的補充。因此， 公益信托理所應當需要得到政策上的支持， 其中重要的一個方面便是稅收優惠。目前有關公益信托稅收優惠的問題，僅在《中國銀監會辦公廳關于鼓勵信托公司開展公益信托業務支持災后重建工作的通知》有泛泛規定，“信托公司開展公益信托業務，可以爭取公益事業、稅收等管理部門的支持”。但即便是這一規定，也沒有明確開展公益信托可以獲得哪些稅收優惠，還需要信托關系人在開展公益信托時自己與公益事業和稅收等部門聯系尋求支持，這在實際中的操作難度很大。

公益信托在稅收方面可以適用的法律規定包括《企業所得稅法》第9條規定， 企業發生的公益性捐贈支出， 在年度利潤總額12% 以內部分， 準予在計算應納稅所得額時扣除；《個人所得稅法實施條例》第24條規定， 個人將其所得通過中國境內的社會團體、國家機關向教育和其他社會公益事業以及遭受嚴重自然災害地區、貧困地區的捐贈， 捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%以內的部分， 可以從其應納稅所得額中扣除。但除此以外，再無層級較高的相關規定，其他如《國家稅務總局關于貫徹落實中共中央國務院關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定有關所得稅問題的通知》、《財政部、國家稅務總局關于對青少年活動場所電子游戲廳有關所得稅和營業稅政策問題的通知》等部門規章甚至均規定只有捐贈對象為特定事業或特定機構的方能享受稅收扣除優惠，對公益信托的開展造成了更大的限制。

三、對策建議

1、完善公益信托審批制度。明確公益信托的審批機構已經成為發展公益信托一項迫在眉睫的前提條件。建議由國務院盡快協調有關部門，在立足我國國情的基礎上，通過借鑒日本、美國和英國等公益信托較為發達國家的經驗，建立一套科學統一的公益信托審批制度。

2、建立并完善公益信托的監察人制度。主要從兩個方面進行規定：首先，監察人的資格。監察人是應為個人還是法律實體，還是二者兼可？對此筆者認為，無論是個人還是法律實體，除了應具有完全民事行為能力外，其本身須處于良好的財務狀況，更須具備良好的有關信托、會計和法律的專業素養，在實踐中，如由律師事務所、會計師事務所擔任監察人將會是較為妥當的選擇。其次，監察人的權利。監察人的權利應包括知情權、查閱權和訴權。在公益信托成立之初，監察人可以查閱公益信托的審批、登記情況，對資金是否全部到位進行監督；在公益信托的運行過程中，監察人可以查閱賬目和會計報表，對違法違規行為行使撤銷權、異議權，對侵害受益人利益的行為提起損害賠償訴訟等；在信托終止時，審查受托人處理信托事務的清算報告，并具有是否通過該報告的決定權。如果受托人無視監察人的監察意見，監察人在受托人做出清算報告時就可以不予認可。由此讓受托人對監察人負責。廣義的監察權還應包括監察義務，比如善良管理人義務，監察人必須親自履行監察職責，恪守職責，忠于信托目的，接受委托人與公益事業管理機構等信托法律關系人的監管。

3、制訂相關稅收優惠法規和加強監管。如規定個人、法人設立公益信托可以免征部分所得稅，并規定免征額占其年收入的比例等。同時，也要防止人們利用公益信托逃避稅收監管。加拿大在這方面有過教訓，如公司設立科研研究基金，有的不屬于免稅的部分，錢轉一圈后又回到委托人手中。對此，要加強監控，如檢查信托目的是否具有公益性、受益人是否存在，以及受益人是否已從中受益等。我國臺灣地區對設立公益信托給予免稅鼓勵值得我們借鑒。在我國臺灣地區，設立公益信托與捐贈的意義相同，因此設立公益信托享受免稅待遇。將個人的財產設立公益信托，或者將財產捐贈給公益信托，該信托財產無須課征贈與稅，同時還可以將該贈與額列入所得稅的扣除項目之內予以扣除。此外，還有很多國家對公益信托也是完全免稅的。

參考文獻：

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