網格化復合式管理——推進農村社會管理的新途徑

由湖北省十堰市殘聯、十堰市茅箭區民政系統以及十堰市茅箭區大川鎮黨委部分工作人員組成的駐卡子村工作組（以下簡稱工作組），在茅箭區全區開展的“三萬”（萬名干部進萬村入萬戶）活動中，深入調查研究，以卡子村為試點，探索了農村尤其是貧困村社會管理的新途徑。

卡子村的基本情況

卡子村有2.4萬余畝山場，420畝耕地，187戶702人。主要農產品有白玉春蘿卜、包菜、金銀花等。2010年人均純收入3121元。

近年來，全村干部、群眾積極向上級爭取政策支持，向內挖潛，全村基礎設施和經濟發展逐步改觀：新修2條村組公路，實現村組道路硬化率達70%；鋪設10.6公里自來水管道；積極調整農業產業結構，種植500畝金銀花，培育發展5個養殖大戶，戶年均純收入達3萬余元；向上級爭取資金50萬元，亮化120余戶房屋，建起50余口沼氣池、1個農民文化小廣場、1間文化圖書室。同時，在各項強農惠農政策的引導下，全村650人參加新農合，占總人數的92.6%；全村300多人享受了農村低保；綜治維穩工作卓有成效，農村社會治安狀況良好，幾年來未發生一起刑事案件。

卡子村社會管理

存在的難點及問題

由于山區惡劣的自然環境與落后的基礎條件短期無力改善，傳統的基層管理體制和管理模式在改革中尚未擺脫行政干預的影響，目前卡子村仍然存在較多問題，主要表現在以下幾個方面。

社會管理模式亟待創新。在建設社會主義新農村的大背景下，傳統的矛盾疏導機制與組織效用減弱，集體力量弱化，加上轉型的農村社會關系復雜化、矛盾多樣化，導致農村公共事務管理矛盾日益突出：在村民層面上，由于思想保守、素質不高等因素，村民在公與私的利益沖突中，對服務的需求愿望增多，而參與、協同、自治、自律、互律的積極性不高；在村級層面上，卡子村雖建立了村民會議和村民代表會議等制度，但召開村民會議困難，落實不夠；在鄉鎮層面上，雖然國家三農政策力度逐漸加大，市場經濟體制逐步完善，政府職能逐漸轉變，但農村公共服務體系尚未健全，鄉鎮干部缺乏從行政命令管理型向指導服務型轉變的心理和能力準備，在面對各種復雜問題時感到力不從心。

農村集體經濟仍較薄弱。因為是山區，加之尚未形成支柱產業，村集體經濟實力較弱。卡子村現種植金銀花面積達500余畝，但缺少種植技術；農業小額貸款辦理難，部分村民想發展產業但資金受限；村集體經濟負債高達30萬元。同時，農業科技推廣資金投入不足，農業科技人員短缺，雖然種植業比重大，但農民常常因缺乏市場供求信息而增產不增收，增量不增值。

農村社會事業發展滯后。由于農村學前教育投入不足，全村近30名4歲以下兒童沒有享受學前教育；村衛生室人員老齡化嚴重，已不能滿足群眾就醫需要；農村文化體育設施建設滯后；農村戶籍身份、教育、就業、公共服務以及公共財政等仍實行城鄉分治，導致城鄉之間的各種要素不能合理流動和統籌配置。

農業基礎設施現狀堪憂。部分組級道路、通戶路、過河橋沒有修建或硬化；部分農戶改廁及環境整治沒有實施；河道沒有得到有效的治理；水利設施老化嚴重，難以維持正常使用，抗災能力大大下降。同時，大型灌溉設施及大型農用固定資產短缺，農業機械化程度低，農業生產方式比較落后。

農村社會管理機制

改革和創新的路徑

卡子村的現狀在一定程度上代表了不發達農村的基本狀況。綜合上述情況，結合新農村建設內涵，工作組認為，要實現農村社會的有效管理，必須推動建立一種網格化復合式的農村社會管理機制，以維持農村社會的穩定。網格化復合式的農村社會管理機制，是立足于當前農村社會已經分化的特征，建立主體多元、規則法治、體系健全的社會管理新機制。

加強農村組織建設，實現基層黨組織全覆蓋。首先，在管理主體上突破政府單一管理的局面，推動農村社會管理主體的多元化，使基層黨組織、農民專業合作組織、企業及農民等不同主體都參與到農村社會管理實踐之中。其次，為走出農村工作“老辦法不靈、新辦法不明，硬辦法用不得、軟辦法不頂用”的困境，要在村黨支部的領導下，以農民居住相對集中的居民點、山頭、片區為單元，設立農村中心戶。中心戶的職責為“一聯二傳三收四帶”，即聯系農戶，了解農戶情況，反映群眾呼聲；傳達上級各項方針、政策及科學文化知識；收集并及時反映計劃生育、社會治安、突發事件等信息；帶頭執行各項方針、政策，學習科學技術、法律法規，勤勞致富，帶頭辦理本區域公益事業，維護社會穩定。建立完善鎮、村、中心戶矛盾糾紛三級排查調處網絡、農村文化建設網絡、農村安全管理網絡、農技傳播網絡、產業發展協會網絡和社會化服務網絡等，形成農村管理網絡化體系。

加強農村法治建設，實現農村維穩組織全覆蓋。如何實現創新和低成本穩定呢？工作組認為要努力構建以群眾為主體、黨政職能部門為主導的基層維穩組織模式。為此，工作組假設了一種“3+1”維穩模式。“3”是在村一級建綜治工作站，設“一干兩員”，即綜治專干、治安隱患信息員和矛盾糾紛調解員，專抓農村社會穩定和安全。在現居住片區的基礎上，建綜治小區，管40~60戶農戶，每10戶設一綜治小組，由一名威信較高的村民負責。“1”是在各村設立一支治安巡防隊，開展村民互保和治安巡邏防范。為充分調動起村級維穩組織工作人員的積極性，還要進一步建立 “獎兩頭、補中間”的激勵機制，區財政每年安排專項資金，給綜治區長每月100元/人的工作津貼。對“一干兩員”、調解員、保安員和治安巡防隊員，實行年度集中考評，對其中業績突出者進行表彰。

“3＋1”組織模式，細化了農村社會管理層次，在維護農村和諧穩定方面發揮了重要作用。通過讓那些有威望、有能力、群眾認可的農民主動參與農村的各項事務，增強了基層管理的“親和力”，實現了黨委、政府組織管理與農民自我管理以及有限的警力與無限的民力之間的有機結合。

更新管理理念，實現農村基層民主組織全覆蓋。村民自治的目的是保障廣大村民的知情權、參與權、決策權和監督權。工作組認為，在當前村干部的補貼少但任務重、大多數村民不愿意成為村干部的情況下，在完善村（居）級民主管理的基礎上，進一步建立“村代會”，初步建立起片區內“自己的事自己想、自己議、自己干、自己管”的議事管事機制，實現區域管理民主化，形成黨支部領導、村代會決策、村委會執行、村民監督委員會監督的村級組織新架構。同時，配套完善“五事制”，即建立和完善“干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、定期評事”的制度，著力疏通農村干部群眾聯系的渠道，營造社會化服務的寬松環境。

增強風險管理意識，推進農村經濟合作組織全覆蓋。當前，農村一家一戶的分散經營模式，使農民很難在激烈的市場競爭當中致富。要帶領廣大農民闖市場，實現共同富裕，必須解決好“橋”和“船”的問題。工作組認為，“橋”和“船”就是農村經濟合作組織，要按照“民辦、民管、民受益”的原則，出臺一系列政策，開展多方面的培訓，因地制宜，大力培育發展各類農村經濟合作組織。在組織上，要在全區建立起各種協會、專業化服務組織，帶動農戶。在類型上，要圍繞山區特色產業，壯大特種動物養殖、蔬菜種植、茶葉及金銀花等產業，并通過組織生產項目，使更多的農村惠農政策得到更好的落實。在結構上，要從農村能人入手，高度重視、發現和培養“五型能人”，即創業型、帶動型、社會管理型、愛崗敬業型、科技文化型能人。實行村干部和村民代表直接聯系農村能人，通過機制創新、科學管理，提高能人管理的組織化水平。依靠“抱團闖市場”，既可以壯大農民群眾的市場話語權，也可以進一步規范廣大農戶的生產、經營行為，減少由于“違規”操作而產生的經濟糾紛，維護市場經濟秩序，極大地消除社會不穩定因素。

增強城鄉一體化管理意識，實現城市公共服務農村全覆蓋。當前農村社會管理出現的問題，很大程度上是公共服務相對不足的問題，因此，必須建立城鄉一體化管理模式，把城市公共服務內容和管理方式向農村推進。首先，在內容上，要以農村社區建設為出發點，在不改變農村民主自治形式的前提下，建立以城鄉低保、五保、社保、醫保為一體的公共服務平臺，進而推進教育、醫療、衛生、環保等工程。其次，創新實踐“為民服務代理制”。山區交通不便，群眾辦事難，應當盡快在區、鄉鎮、村（社區）設立為民服務代理機構，定點接收群眾的辦事申請，無償提供“全天候、無休日、一站式”全程代理服務。

（本文由湖北省十堰市茅箭區殘聯黨組書記、茅箭區民政局副局長吳團結執筆）