國際大都市推動(dòng)新城建設(shè)的政策及其對(duì)北京的啟示

北京目前正處于加快中國特色世界城市建設(shè)的重要時(shí)期。新時(shí)期北京提出分類推進(jìn)新城建設(shè)，集巾力量聚焦通州現(xiàn)代化國際新城建設(shè)。積極借鑒國際大都市在新城建設(shè)政策推動(dòng)方面的經(jīng)驗(yàn)，使新城有效地疏解中心城區(qū)城市功能行承載世界城市具備的其他功能，是今后首都優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、加快向世界城市邁進(jìn)的重要戰(zhàn)略選擇

北京目前正處于加快中國特色世界城市建設(shè)的重要時(shí)期。但城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)及“單中心”的空間發(fā)展格局，使得北京城市功能過度集中于中心城區(qū)，交通擁堵嚴(yán)重、人口急劇增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限等“大城市病”日益嚴(yán)重。而目前新城疏解、集聚作用較弱，難以形成與國際大都市相符的多中心空間結(jié)構(gòu)體系。新時(shí)期北京提出分類推進(jìn)新城建設(shè)，集中力量聚焦通州現(xiàn)代化國際新城建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)發(fā)展新區(qū)順義、大興-亦莊、昌平和房山等新城，加快建設(shè)門頭溝、延慶、懷柔、密云、平谷等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)新城。積極借鑒國際大都市在新城建設(shè)政策推動(dòng)方面的經(jīng)驗(yàn)，使新城有效地疏解中心城區(qū)城市功能并承載世界城市具備的其他功能，是今后首都優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、加快向世界城市邁進(jìn)的重要戰(zhàn)略選擇。

國際大都市新城發(fā)展的

趨勢(shì)及特征

新城建設(shè)起源于英國，經(jīng)歷了“居住型新城”、“半獨(dú)立衛(wèi)星城”、“邊緣新城”三個(gè)階段，逐漸成為城市擴(kuò)散進(jìn)程中新的集聚中心和邊緣經(jīng)濟(jì)增長極。在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下，新的全球城市體系和世界城市形成，特大城市通過多中心空間結(jié)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)作、通過大型項(xiàng)目打造提升城市競(jìng)爭(zhēng)力日益成為大城市發(fā)展的明顯趨勢(shì)。新城的發(fā)展也隨之發(fā)生重大變化，呈現(xiàn)出以下特征：

1.在城市空間重構(gòu)中成為新的發(fā)展核心

在網(wǎng)絡(luò)化或多中心的大城市區(qū)域戰(zhàn)略重構(gòu)格局中，新城功能不斷完善，綜合服務(wù)能力不斷提升，逐漸成為城市發(fā)展新的核心。法國巴黎《法蘭西島地區(qū)發(fā)展指導(dǎo)綱要》強(qiáng)調(diào)打造服務(wù)于歐洲的新生長點(diǎn)，即建設(shè)“多中心的巴黎地區(qū)”，其東部的馬恩拉瓦萊新城在此規(guī)劃下以創(chuàng)建巴黎迪斯尼主題公園為契機(jī)實(shí)現(xiàn)了從單純的新城到歐洲發(fā)展中心的角色轉(zhuǎn)變。日本東京50年代市政府開始規(guī)劃建設(shè)城市副中心來引導(dǎo)城市向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，東京、大阪、橫濱等大都市圈在地區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下加快新城建設(shè)步伐。

2．是提升大都市國際競(jìng)爭(zhēng)力的重要載體

城市競(jìng)爭(zhēng)力的建構(gòu)需要強(qiáng)大、先進(jìn)的物質(zhì)設(shè)施支持。將巨型項(xiàng)目與新城建設(shè)相結(jié)合成為許多大都市提升國際競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。如香港在大嶼山規(guī)劃建設(shè)新國際機(jī)場(chǎng)、迪士尼主題樂園，并規(guī)劃建設(shè)東涌／大作為香港的第9座新市鎮(zhèn)為其提供發(fā)展支撐，使該區(qū)域成為香港提升國際競(jìng)爭(zhēng)力的重要載體。打造高度信息化和科技高度發(fā)展的新城也是大都市增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。如巴黎馬恩拉瓦萊新城實(shí)施了迪斯卡特科學(xué)城項(xiàng)目，東京東北面建設(shè)了筑波科學(xué)城等。

3．是可持續(xù)發(fā)展理念下新社區(qū)的實(shí)踐

隨著滿足居住需求和強(qiáng)化環(huán)境意識(shí)成為城市規(guī)劃的新焦點(diǎn)，英美等國家在原有新城建設(shè)基礎(chǔ)上，開始可持續(xù)新社區(qū)的建設(shè)實(shí)踐。英國以私人開發(fā)為主的小規(guī)?？沙掷m(xù)新社區(qū)成為新城建設(shè)的新趨勢(shì)，集生活、休閑、娛樂、工作等多功能為一體。在美國，新城市主義注重從傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思想中發(fā)掘靈感，并與現(xiàn)代生活特征相結(jié)合，以具有地方特色和文化氣息的新社區(qū)來取代缺乏吸引力的傳統(tǒng)郊區(qū)化社區(qū)模式，致力于改變以城市蔓延為特點(diǎn)的郊區(qū)發(fā)展模式。

國際大都市

推動(dòng)新城建設(shè)的政策

1．制定配套的法律制度保障

為保障新城建設(shè)順利進(jìn)行，各國都制定了專門的法律條文。英國((1946年新城法》實(shí)施了30年，在此基礎(chǔ)上修改制定的《1976年新城法》在新形勢(shì)下更好地指導(dǎo)了新城建設(shè)。日本20世紀(jì)60年代中期以后至70年代中期，政府專門制定了《新住宅市街地開發(fā)法》，使新城的開發(fā)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段；日本政府制定的《城市改建法》對(duì)于東京的改建規(guī)劃制定了明確的原則，即“一心(東京)變多心(新宿、池袋和涉谷三個(gè)副中心)、一極(東京)變兩極(東京、多摩新城)”，依法構(gòu)筑“多心的開敞式城市空間結(jié)構(gòu)”。法國制定了《1960年新城法》和《1983年新城法》。荷蘭制定了《私人買賣土地的法律條款》。美國制訂了1968年《新城開發(fā)法》和1970年的《住房和城市發(fā)展法》。這些新城立法一般包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、土地政策、環(huán)境保護(hù)、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面，還涉及給予參與新城建設(shè)的團(tuán)體或私人以一定的優(yōu)惠政策的規(guī)定。

2．制定大都市區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)

制定具有區(qū)域指導(dǎo)作用的大都市區(qū)域規(guī)劃是西方大都市建設(shè)新城的前提。在法國，為巴黎新城建設(shè)奠定基礎(chǔ)的1965年《巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》和《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要(1965～2000)》，對(duì)巴黎的發(fā)展提出了若干條戰(zhàn)略性措施：一是在更大范圍內(nèi)考慮工業(yè)和人口的分布，沿塞納河下游形成若干城市群，以減少工業(yè)和人口進(jìn)一步向巴黎地區(qū)集聚；二是在巴黎郊區(qū)建設(shè)9個(gè)副中心，以減輕巴黎城市中心區(qū)的壓力；三是沿塞納河兩側(cè)平行軸線建設(shè)5個(gè)新城，共容納160萬人口。日本東京1958年制定了《首都圈第一次基本規(guī)劃》，對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行整治的同時(shí)，在近郊環(huán)帶建設(shè)衛(wèi)星城用以吸納流向大城市的人口和產(chǎn)業(yè)。其后東京區(qū)域規(guī)劃則著眼于東京首都圈的范圍進(jìn)行城市布局，如規(guī)劃采用多層、多核的空間結(jié)構(gòu)，離市中心15公里半徑范圍為內(nèi)城，面積約960平方公里；50公里半徑范圍以內(nèi)稱為近郊開發(fā)區(qū)，面積約6620平方公里，設(shè)有新宿等7個(gè)副中心以及多摩等4個(gè)大型新城。巴黎城市規(guī)劃則注重將新城作為區(qū)域城市空間的重要組成部分，而不是孤立于現(xiàn)狀城市建成區(qū)之外的游離因素，其目的在于促進(jìn)城市建設(shè)在半城市化地區(qū)集聚發(fā)展，以加強(qiáng)城市化的空間整體性，促進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展。這一特點(diǎn)在新城的功能定位、區(qū)域布局、空間組織等方面都得到了體現(xiàn)。

3．成立專門開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

由專門的管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)新城的開發(fā)建設(shè)、管理、政策落實(shí)等，成為國際大都市建設(shè)新城的一般做法。在日本，1955年成立政府主導(dǎo)型組織一日本住宅公團(tuán)(后更名為住宅-都市整備局)，與東京等大都市政府合作進(jìn)行新城建設(shè)。英國政府初始就成立了新城開發(fā)局，成員由國務(wù)大臣任命，開發(fā)局被賦予了編制規(guī)劃、確定選址、集資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)制購買土地權(quán)等職權(quán)。i961年，英國成立了新城委員會(huì)主要負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)，現(xiàn)在主要負(fù)責(zé)將資產(chǎn)賣給私人或有關(guān)單位，以收回國家投資。在法國，巴黎特別成立“新城國土開發(fā)公共規(guī)劃機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱EPA)”，以多重身份參與新城的規(guī)劃、建設(shè)與管理：作為具有公共性質(zhì)的國家派出機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)編制新城的土地開發(fā)計(jì)劃和用于住宅建設(shè)、市政配套和土地征用的財(cái)政計(jì)劃；作為具有私人性質(zhì)的開發(fā)機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)建設(shè)用地的征用、配套和出讓；作為地方的長久合作伙伴，協(xié)助地方解決復(fù)雜的技術(shù)問題、建設(shè)跨市鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施等。

4．制定較為嚴(yán)格的土地政策

土地政策是新城政策中最主要的規(guī)制措施，國外新城建設(shè)中政府對(duì)于土地市場(chǎng)大多采取了整體調(diào)控、較為嚴(yán)格的方式。英國政府制定了“土地強(qiáng)制征用”的法律政策：地方政府有權(quán)征用城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村土地用于“行動(dòng)地區(qū)”(已經(jīng)規(guī)劃的綜合開發(fā)、再開發(fā)或改造地區(qū))發(fā)展，可以強(qiáng)行要求所有者出讓土地；政府可以以城市舊區(qū)改造為由，強(qiáng)行要求房地產(chǎn)所有者出售不動(dòng)產(chǎn)。一旦地方政府做出改造或重建決定，就會(huì)向居民發(fā)出通知并凍結(jié)任何房屋的私人買賣，也會(huì)應(yīng)房屋所有者的要求，遵照土地征用條款，預(yù)先按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地強(qiáng)行征用機(jī)制使政府能夠決定用地性質(zhì)，控制開發(fā)或改造時(shí)間，能順利地實(shí)施提供公共服務(wù)設(shè)施的計(jì)劃。因此，倫敦新城開發(fā)局對(duì)新城規(guī)劃建設(shè)用地有強(qiáng)制購買權(quán)，可以按土地現(xiàn)狀使用功能的價(jià)格購買新城待開發(fā)土地。法國1958年實(shí)施“土地銀行儲(chǔ)備”制度，規(guī)定：地方政府有權(quán)指定某一處為“城市化優(yōu)先地區(qū)”，運(yùn)用土地征用權(quán)征購其中一部分，并有權(quán)在4年期限內(nèi)對(duì)區(qū)內(nèi)其他準(zhǔn)備出售土地進(jìn)行征用。1962年，法國政府又開始實(shí)施“預(yù)留建設(shè)區(qū)”計(jì)劃，以法律形式規(guī)定了不同地帶不同地價(jià)，有效遏制了土地投機(jī)現(xiàn)象。

5．加大資金、人口及公共設(shè)施等方面政策傾斜

新城建設(shè)是一項(xiàng)耗資巨大的系統(tǒng)工程，政府則一般為新城建設(shè)費(fèi)用“主要承擔(dān)者”。如英國主要由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)；法國則中央政府承擔(dān)主要費(fèi)用；日本為多方籌資(國民政府、地方政府和開發(fā)商各出資1／3)。在新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，西方發(fā)達(dá)國家一般由政府直接統(tǒng)籌規(guī)劃或負(fù)責(zé)指揮大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并給予新城基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營以財(cái)政補(bǔ)貼或其他政策性優(yōu)惠。在引導(dǎo)和疏解老城區(qū)人口政策推動(dòng)方面，倫敦采取了開發(fā)簡(jiǎn)單廉價(jià)住宅(初期)、住宅供暖免費(fèi)等措施；法國明確規(guī)定新城與母城之間的距離(20-40公里)、配套大型公共設(shè)施等；日本政府在動(dòng)員單位和居民從市區(qū)遷至筑波新城，制定了相應(yīng)的政策與法律措施：一方面提高中心區(qū)土地價(jià)格，并嚴(yán)格限制在中心區(qū)新建工廠和大學(xué)；另一方面，在筑波新城內(nèi)創(chuàng)造比東京市區(qū)優(yōu)越得多的工作和居住條件，如設(shè)置相當(dāng)規(guī)模的可供各單位使用的技術(shù)情報(bào)交流中心，住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較高等。公共設(shè)施建設(shè)也是政府加大公共支出的重要方面。如英國新城都具有大規(guī)模的醫(yī)院、學(xué)校、購物中心、社交活動(dòng)場(chǎng)所等，有的新城確保居民步行6分鐘就能到達(dá)活動(dòng)中心。東京六本木新城加大對(duì)公共文化建設(shè)支出，建設(shè)了美術(shù)館、媒體中心、展示館、影院、露天劇場(chǎng)、音樂廣場(chǎng)和博物館等富有地域文化特色的休閑空間。

對(duì)北京新城建設(shè)的啟示

1．從大都市區(qū)層面出發(fā)制定區(qū)域型新城規(guī)劃

站在大都市區(qū)層面謀劃區(qū)域型新城規(guī)劃是新城建設(shè)取得成功的重要條件。北京要實(shí)現(xiàn)世界城市目標(biāo)，加快首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，就要從統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略角度出發(fā)，站在北京大都市區(qū)或首都經(jīng)濟(jì)圈層面，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、前瞻性做出首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃及新城發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要明確分類推進(jìn)的三類新城在北京大都市區(qū)甚至首都經(jīng)濟(jì)圈的職能定位、發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展重點(diǎn)，使各個(gè)新城職能明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、差異定位、協(xié)同發(fā)展，做到不同時(shí)期新城建設(shè)有主有次、重點(diǎn)突出、有序發(fā)展，避免原有“攤大餅”發(fā)展格局。

2．組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)新城開發(fā)建設(shè)

由專門的管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)新城開發(fā)建設(shè)、社會(huì)管理、政策落實(shí)等，是國際大都市建設(shè)新城的通行做法。目前北京市區(qū)級(jí)政府設(shè)立了新城專門管理機(jī)構(gòu)，但市級(jí)層面還未形成，不利于統(tǒng)籌新城發(fā)展。新時(shí)期要加快在市級(jí)層面設(shè)立跨部門的新城建設(shè)管理委員會(huì)，可由發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)等部門組成，將有利于各方面事務(wù)的歸口管理，有利于新城協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，可制定《北京新城開發(fā)管理法》或《新城開發(fā)法》等法律制度，明確開發(fā)建設(shè)主體、建設(shè)資金使用、開發(fā)程序、規(guī)劃建設(shè)等事宜，為新城建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

3．明確政府職責(zé)、調(diào)整新城政府角色

新城建設(shè)是一項(xiàng)巨大的復(fù)雜系統(tǒng)工程，政府部門在新城建設(shè)中必須發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性作用，因此要明確市政府和區(qū)政府在新城建設(shè)中的責(zé)任分工，各司其職。市政府主要承擔(dān)相當(dāng)份額的投入責(zé)任，但不直接參與新城建設(shè)，要將建設(shè)任務(wù)委托給地方政府負(fù)責(zé)。對(duì)于區(qū)一級(jí)政府，根據(jù)北京分類推動(dòng)新城建設(shè)的戰(zhàn)略，目前集中力量建設(shè)的通州現(xiàn)代化國際新城可考慮提升區(qū)政府的行政級(jí)別，有利于協(xié)調(diào)各種關(guān)系，為新城建設(shè)提供良好的政策環(huán)境。如浦東新區(qū)在行政區(qū)劃上為地級(jí)，行政級(jí)別為副省級(jí)。

4．制定承載中心城區(qū)疏解功能的專門政策

承接中心城區(qū)轉(zhuǎn)移的人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等城市功能，在給新城建設(shè)帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來一定資源、環(huán)境等壓力。因此要加快研究和制定引導(dǎo)和鼓勵(lì)中心城區(qū)人口向新城遷移的政策措施，在居住、就業(yè)、子女上學(xué)等方面給予扶持，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)和遷入。研究制定中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其他學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)移的專項(xiàng)政策，確保新城建設(shè)能加快解決北京“城市病”，以加快北京中國特色世界城市建設(shè)。