提前收回國有土地與國有土地上房屋征收的異同

國有土地上房屋征收主要是針對的房屋，而提前收回國有土地主要的是針對術卅發的國有土地、工廠或其他用途的上地等，在上述國有土地上建設不是為了單純的居住的建筑物和附屬設施

隨著經濟的快速發展、城市人口規模的不斷擴張，城市可利用的建設用地日益匱乏。而日新月異的現代化城市建設對土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及國家相關政策，均對城市新增建設用地設定了嚴格的條件、程序和責任。因而，無論是通過拓展城市規模增加建設用地，還是改變土地類型增加建設用地，在操作層面都存在一定的困難。在這種情況下，有效利用城市原有的建設用地，不失為理性的選擇。然而，在城市的發展進程中，特別是1984年國務院《城鄉規劃條例》、1987年《中華人民共和國土地管理法》實施以來，城市原有的建設用地已經有了合法的用地單位(或個人)，重新進行開發建設存在障礙。實踐中，行政機關往往采取國有土地上房屋征收和提前收回國有土地使用權(本文特指為了公共利益的需要提前收回土地的情況)的方法，解決用地緊迫的難題。這一做法固然加快了城市現代化建設的步伐，但同時也引發了一系列社會矛盾。本文擬從兩者的概念、實施主體、程序、補償標準等方面展開分析，以期探求規范該項工作、化解風險的有效路徑。

從法律上講，政府為了公共利益的需要，有兩種方式可以達到收回國有土地的目的。《中華人民共和國城市房地產管理法》在制定之初，就設立了兩種方式：

一種方式是依據《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條規定：為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。這里的具體辦法就是剛剛頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例第十三條規定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

另一種方式是依據《中華人民共和國城市房地產管理法》第20條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”另外提前收回國有土地在《中華人民共和國土地管理法》也有類似規定，其第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”但在實踐過程中，各級政府多是依據《中華人民共和國土地管理法》的規定，收回國有土地。

提前收回國有土地使用權必然涉及到土地上的房屋，征收國有土地上的房屋，必然涉及到國有土地的收回。那么提前收回國有土地使用權和國有土地上的房屋征收是一個什么樣的法律關系呢?

一、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在概念上的異同

國有土地上房屋征收是指為了公共利益需要，由市、縣級人民政府依照法律規定的權限和程序，征收國有土地上單位、個人的房屋，并對被征收房屋所有權人給予公平補償的行為。國有土地上房屋征收的客體是房屋的所有權。

《物權法》第42條明確規定，“能夠成為征收對象的只限于集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。根據該條，能夠成為征收對象的一定是被征收人擁有所有權的財產，被征收人擁有所有權以外的權利的財產不能成為征收的對象。

國有土地使用權的收回是指當出現某種法定事由時，土地行政主管部門經原批準用地或有批準權的人民政府批準依法收回用地單位和個人使用的國有土地使用權的行政行為。根據《物權法》的規定，國有土地使用權是一種用益物權。提前收回國有土地的客體是土地使用權，而不是所有權。

二、設立兩種收回國有土地方式的原因

《土地管理法》、《城市房地產管理法》在設立之初，為何都是公共利益，其目的都是為了取得土地，而設立兩種不同的方式呢?

筆者認為首先國有土地上房屋征收主要是針對的房屋，而提前收回國有土地主要的是針對未開發的國有土地、工廠或其他用途的土地等，在上述國有土地上建設不是為了單純的居住的建筑物和附屬設施。其次在數量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多數人或者大量的房屋。提前收回國有土地涉及到少數或者個體的單位和個人的國有土地的收回。

三、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在實施主體的異同

《中華人民共和國土地管理法》第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。因此提前收回土地使用權實施主體是原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規定：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。因此國有土地上房屋征收的實施主體是縣、市人民政府。

四、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在程序上的異同

(一)國有土地上房屋征收的程序

1、房屋征收部門擬定征收補償方案。

2、社會穩定風險評估。

3、征收補償費用應當足額到戶、專戶存儲、專款專用。

4、市、縣級人民政府作出房屋征收決定，并予以征收公告。

5、對被征收房屋價值評估。

6、簽訂補償協議。

7、政府作出補償決定。

房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的期限內達不成補償協議，或被征收人房屋所有權人不明確的，市、縣人民政府按照征收補償方案作出補償決定。

8、申請法院強制執行。

(二)提前收回國有土地的程序

1、立案；

2、調查取證，認定事實；

3、擬訂收回方案。土地行政主管部門擬訂收回國有土地使用權方案，并將擬收回國有土地使用權事宜通知原土地使用權人，并告之聽證的權利。

4、聽證。土地使用權人要求聽證的，應當在接到收回國有土地使用權通知后的一定期限內向市或者縣級人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門接到聽證申請后，應該按照《國土資源聽證規定》中規定的期限內組織聽證。

5、報批。土地行政主管部門在組織聽證后規定的一定期限內，將所擬訂的收回國有土地使用權方案連同聽證結果報市或者縣級人民政府審批。

6、下達收回決定書。根據市或縣級人民政府批準的收回國有土地使用權方案，土地行政主管部門應當在批準之日起一定期限內，向原土地使用權人下達《收回國有土地使用權決定書》，同時告知原土地使用權人申請復議和提起訴訟權利。對收回國有土地使用權決定不服的，可以在接到提前收回國有土地使用權決定后若干期限內(按照《行政復議法》規定，一般是60天)，依法向上級行政機關或者人民法院申請行政復議或者起訴。

7、注銷登記。土地行政主管部門在下達《收回國有土地使用權決定書》后，由原登記發證機關辦理注銷土地登記，收回國有土地使用證，并發布收回國有土地使用權公告。對于出讓的土地，還應當依法終止國有土地使用權出讓合同。

8、補償。

五、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上的異同

(一)、提前收回國有土地的補償標準。

從理論上講，目前有兩種補償標準：

1、相應的補償

《中華人民共和國城市房地產管理法》(以下簡稱《房地產管理法》)第20條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”

2、適當補償

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地法》)第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；(四)因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；(五)公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”

正是由于我國Ⅸ土地管理法》、《房地產管理法》在補償標準問題上規定不一致，導致了我國土地補償秩序的嚴重混亂。因此，在現實中某些地方政府濫用《土地管理法》第58條，收回國有土地，不給補償或者給被拆遷人很少補償。市、縣人民政府往往打著公共利益等旗號，收回國有土地，既不履行相關的審批手續，國土部門發個通知就把正在使用的土地收回了，導致一些單位或者居民的房屋被強拆，沒有得到合理的補償。實踐表明，地方政府濫用收回國有土地方式、規避征地拆遷程序和補償、引發激烈矛盾和沖突已經成較普遍的現象，造成很惡劣的社會影響。

(二)國有土地上房屋征收的補償標準——公平補償

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。

僅從法律的字面上來看，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準是不同的，有相應的補償、適當補償、公平補償等有很多的學者也進行了大量的篇幅進行分析，試著找出其中的不同點。

但筆者認為，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準的本質上是一致的，政府部門都是為了公共利益，其目的都是為了取得使用權人的土地。從最終的效果來講，政府最終都是獲取了使用權人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不論是征收還是收回，政府最終獲得的財產是相同的，按照公平、等價的原則，政府應該支付的是相同的對價。因此國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上應該是一致的。

這一點，在物權法上得到了充分體現：

1、房屋征收的補償標準

《物權法》第42條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

《國有土地上房屋征收與補償條例》在制定時，嚴格依據物權法第42條規定的原則，對房屋和土地的補償做出了規定。

2、提前收回國有土地的補償標準

根據《物權法》第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第42條的規定對該土地上房屋及其他不動產給與補償，并退還相應的出讓金”。

該條所稱的“退還相應的出讓金”，實際上土地出讓金在法律上就是地價，因此收回國有土地，其中包括了房屋和土地的價格，這與房屋征收的補償在物權法上是一致的，兩者都是適用了物權法的第42條。

近年來，提前收回出讓土地和房屋征收引發的矛盾有增多的趨勢，逐漸成為影響社會穩定的一大隱患，不利于構建和諧社會。筆者對此進行了多方面的分析和研究，拋磚引玉，希冀引起學界和實務界對這一問題的關注。