發展農地規模經營的現實必要性及路徑選擇

摘要：當前土地細碎化造成的農業生產低效率，農村精壯勞動力轉移造成的農業勞動力流失，農業勞動力代際傳承的斷裂以及發展低碳農業經濟等均需要發展農地規模經營，但是農地產權不明確、土地流轉利益協調困難、農村社會保障不健全等阻礙了農地規模經營的實現。我國有些地方的實踐證明股份合作制很好地克服了農地規模經營所遇到的困難，股份合作制度是實現農地規模經營的可行選擇，但是在進一步發展股份合作制時，需堅持因地制宜、各方主體準確定位、切實維護婦女土地權益、完善農村社會保障制度、堅持農地農業經營等原則。

關鍵詞：農地；規模經營；股份合作制

中圖分類號：F301.11 文獻標識碼：A

Necessity and Path Selection of Developing Large-scale Management of Agricultural Land

ZHONG Zhang-bao，NIE Jian-liang

（College of Humanities and Social Sciences，Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070，China）

Abstract：It is essential to improve the large-scale management of agricultural land because of the low efficiency of agricultural production caused by current land fragmentation， the force inheritance and the loss of agricultural labor caused by the transfer of young labor force shift， and the development of low-carbon agricultural economy. However， agricultural land property rights are unclear， farmers do not desire to transfer land， some difficulties in co-ordination of transferring land， and social security is not perfect， these issues are hindering the realization of large-scale management of agricultural land. The evidences from some parts of our country prove that joint-stock cooperative system could be a feasible policy option to achieve the large-scale management of agricultural land and overcome the difficulties it caused. But in the further development of the cooperative shares system， it is necessary to take actions that suit local circumstances， accurate positioning of the main parties to effectively protect women′s land rights， improve the rural social security system， and adhere to the principles of agricultural land with agricultural management.

Key words：agricultural land；large-scale management；cooperative shares system

一、引言

以均田承包為主要特征的家庭聯產承包責任制為20世紀70年代末到80年代中期中國農業生產的迅速發展、農民收入的快速提高和城鄉收入差距的縮小做出了貢獻，取得了令人矚目的制度績效。隨著這一制度安排改革效應的逐漸釋放，其不足之處，如農地細碎化經營、難以與市場接軌、比較效益低下等問題漸露端倪［1］。20世紀80年代中期，全國各地便開始積極探索和實踐農地規模經營。1987年，國務院農業發展研究中心開始在蘇南無錫、吳縣、常熟三縣市，山東平度市，北京順義縣，廣東南海市，浙江溫州市等地區進行農業土地規模經營試驗［2］。不僅僅是試驗，從20世紀80年代中期到90年代中期，學界對農地規模經營也進行了深入的研究，形成了農地規模經營研究的一個高潮，產生了大量的研究成果。到20世紀90年代后期，學者們的研究視角開始轉向農村土地流轉，而對農地規模經營的研究相對開始減少。2008年黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”國家政策層面對發展農地規模經營給予了充分的肯定，但是學術界對土地流轉的關注仍然是最多的，而對農地規模經營的研究仍然較少。當前我國的經濟社會狀況已經相對于上世紀八九十年代發生了巨大的變化，發展農地規模經營具有了新的現實必要性，對農地規模經營的研究應該再次受到學者們的關注。

二、發展農地規模經營的現實必要性

1.土地細碎化造成的農業生產低效率需要發展農地規模經營。據農業部農村固定觀察點辦公室調查，2003年我國農戶家庭平均土地經營規模為7.517畝，戶均有土地塊數5.722塊，平均每塊大小為1.314畝，其中東部地區由于人地比例較高，農戶家庭平均土地經營規模4.438畝，戶均有土地塊數3.850塊，平均每塊大小僅有1.153畝［3］，可以看出我國土地細碎化的程度之高。土地細碎化的存在阻礙了農業生產規模效益的提高，降低了農戶收入水平，浪費了農村勞動力［4］。也就是說，目前我國多數地區土地細碎化狀況的存在影響了農業的生產效率，造成了種糧的增收困難，而只有發展農地規模經營，進行現代化農業生產才可能獲得較高的收益。

農村精壯勞動力轉移造成的農業勞動力流失需要發展農地規模經營。據國家統計局調研，農民工流動轉移的數量逐年增加，2005年為1.26億，比2004年增長5%，2006年為1.32億，比2005年增長4.76%［5］。截至2008年12月31日，全國農民工總量為22 542萬人，其中本鄉鎮以外就業的外出農民工數量為14 041萬人，占農民工總量的62.3%［6］。據調查結果推算，2009年全國外出農民工總量14 533萬人，比2008年增加492萬人，增長3.5%。從性別看，外出農民工以男性為主，男性外出農民工占65.1%，女性占34.9%；從年齡看，外出農民工以青壯年為主，其中，16-25歲占41.6%，26-30歲占20%，31-40歲占22.3%，40-50歲占11.9%，50歲以上的農民工占4.2%［7］。從這些數據可以看到，轉移出去的農村勞動力以精壯的青年男性為主。如此規模巨大的勞動力轉移在為社會經濟發展做出重要貢獻的同時，也給農業生產發展帶來了一定負面影響，諸如土地利用率低、農業新技術推廣受阻、農業從業勞動力不足等問題［8］。農村勞動力轉移導致的另一個重要后果是農業生產的女性化，而農業生產的女性化容易導致農業生產效率提升的困難［9］。這樣看來，目前農村精壯勞動力大規模的轉移，導致了農村農業勞動力的流失，進而導致農業生產效率難以得到較大的提升，而農地規模經營是一種應對農村精壯勞動力轉移，集中力量辦大事的有效方式。

3.農業勞動力代際傳承的斷裂需要發展農地規模經營。計劃生育政策在農村的施行，使農村出現大量的雙子女和獨生子女家庭，家庭子女數量驟減。伴隨著農村經濟文化水平的提高，農民的教育觀念也發生了變化。農民期望子女能夠考上大學，跳出農門，所以對子女農業勞動能力的培養并不積極。在這種家庭社會環境下，20世紀80年代出生的農民子女已經成年，90年代出生的農民子女也已經開始成年，這一批80后、90后農村青年基本上沒有掌握農業生產技術，也就是說他們并不會種地。上文的數據顯示，外出農民工30歲及以下的青年占到了六成，農村青年外出務工經商，一方面減少了農村的精壯勞動力數量，另一方面這些外出務工經商的勞動力擁有了在外生活尤其是在大都市生活的經歷后不情愿再回到農村繼續農耕生活。外出務工經商雖然背井離鄉，但是卻有遠高于種糧的收入，這在很大程度上增加了農村勞動力尤其是青年勞動力試圖放棄農業生產和農村生活的心理情緒，這些終年忙碌在外的青壯年不愿也沒有精力經營自己的“一畝三分地”［10］。80后、90后農村青年本應該是農村農業生產的主干力量，但是他們卻選擇了讀書、外出打工或經商，他們不愿再耕種土地，也沒有繼承農民應該具備的農業生產技術，這樣就導致農業勞動力代際傳承的斷裂，農業的持續發展受到了威脅。這時，以較少的專業勞動力，采用現代農業科技，進行較大規模的農業經營有利于農業的持續發展。

4.發展低碳農業經濟需要發展農地規模經營。農業是重要的碳源部門，現代農業是以高能耗、高物耗、高排放和高污染為特征的“石油農業”、“機械農業”和“化學農業”。在低效率使用化肥、農藥、農用薄膜、農業機械的過程中，農業會產生大量的二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等溫室氣體［11］。以化肥和農藥的使用為例，中國單位耕地面積的化肥平均施用量為434.3千克/公頃，是化肥施用安全上限的1.93倍，但利用率僅為40%；農藥平均施用量為13.4千克/公頃，其中高毒農藥占70%，有60%-70%殘留在土壤中［12］。所以發展低碳農業成為擺在我們面前的一項重要任務。發展低碳農業既是統籌經濟發展、環境保護和氣候安全、建設資源節約環境友好型社會、實現經濟社會可持續發展的需要，同時也是統籌城鄉發展、實現城鄉經濟社會發展一體化的新任務和切入點［13］。當前農村以家庭為單位的集約化生產經營，不利于低碳農業經濟的發展，而農地的規模化經營則可以統籌利用農業機械，規范適量高效使用農藥化肥，減少二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等溫室氣體的產生。同時，農地的規模化經營也為發展綠色有機循環農業提供了條件。

三、發展農地規模經營的主要障礙因素

雖然當前的經濟社會現狀為發展農地規模經營提出了必要性，但是發展農地規模經營仍然存在著諸多障礙。

（一）農地產權不明確

目前我國農地產權不明確主要包括以下幾個方面：第一，權利主體不明確。我國《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這樣來看大部分農村土地應該屬于集體所有，但是這個集體并沒有明確的規定。在實踐中，這個集體的層次較多，村民小組可以屬于一個集體，行政村也可以屬于一個集體，甚至有的地方將鄉鎮一級也納入到了集體的范圍之內。產權主體的不明確往往表現在農地補償中，如果農村土地產權歸集體所有，那么土地在被征收和征用時，所獲得的補償也應該屬于集體，然而因為集體的不明確，所以補償款常常被多個“集體”截留。同時，很多調查顯示農民對農村土地產權主體的認知也并不十分清楚。第二，權利內容也不明確。目前對農村土地產權的內容并沒有統一的規定，不同學者給出了不同的說法，有的認為產權包括所有權、承包權、經營權等，有的則認為產權包括占有權、使用權、求償權、退出權等。農地產權的不明確將提高農地的交易費用成本，降低農地資源的配置效率，不利于農地規模經營的實現。

（二）土地細碎化造成土地流轉利益協調困難

土地細碎化造成的農業生產低效率是農地進行規模經營的原因之一，而土地細碎化同樣也是發展農地規模經營的重要障礙之一。一些調查已經證明了土地細碎化對土地流轉的負面影響。張丁等對15省（區）調查研究發現地塊數與土地租入率呈負相關，地塊數增加1塊，會使土地租入率下降0.1592個百分點［14］。鐘甫寧利用江蘇興化、黑龍江賓縣兩地8個村莊農民的實際田塊分布圖，根據整群抽樣調查所獲得的數據，模擬了農民間農地交換以減輕農地細碎化的可能性。模擬結果顯示，由于地塊不匹配、交換鏈條過長等原因，農民間農地交換很難成功［15］。土地細碎化狀況下，如果要進行規模經營，就必須要與所要經營地塊的承包戶分別進行談判，這樣就增加了談判成本，同時如果有部分農戶拒絕流轉土地，往往會導致整體談判過程的擱淺。可見，土地細碎化造成土地流轉利益協調困難不利于土地規模經營的實現。

（三）農村社會保障不健全

很多學者認為在農村社會保障不盡完善的情況下，土地充當著社會保障的角色，發揮著社會保障的效用。當農民單一從事農業生產時，土地提供了農民生活所需的基本生活需求，保障了農民的基本生活；當農民兼業從事非農生產時，如果失去非農就業機會，農民仍可返鄉從事農業生產以獲得農業收入，這時，農村的土地作為他們最后的也是最基本的保障，起到了蓄水池的作用，這有利于維護社會的穩定；農民在土地上勞動時，勞動和其他生產資料相結合產生了收益，進而在收益分配時，勞動可以得到相應的報酬［16］。也就是說，無論是一直從事土地經營的農民，還是兼業農民，或是準城市農民，多數農民不愿放棄承包的土地，而且愿意保持現狀經營，主要是因為土地可提供家庭基本的糧食等生活所需，是一份生活保障［17］。

四、路徑選擇：以股份合作制實現農地規模經營

（一）股份合作制與農地規模經營

通過對各地實踐的比較發現，股份合作制是實現農地規模經營的可行選擇。股份合作制是把股份制引入合作制，實行勞動、資金及其他要素的聯合，容納多種所有制，聚集和融通各種生產要素，擴大生產經營規模，發展社會生產力的一種經濟組織形式［18］。20世紀90年代初期，土地股份合作制開始登上歷史的舞臺，廣東南海市（現佛山市南海區）是農村土地股份合作制的發源地。其形成的“南海模式”很快便在廣東省其他地區產生擴張效應，順德、佛山、深圳等地區也紛紛效仿。緊接著，我國福建、上海、浙江、江蘇、遼寧等沿海發達地區以及其他大城市郊區也相繼開展農村土地股份合作制改革的試點。近年來土地股份合作制迅速由沿海經濟發達地區，向中西部地區和邊遠地區農村擴散，河南新鄉、四川南溪、江西井岡山、湖南長沙、湖北黃岡、遼寧大連、黑龍江安達等地，先后展開各種形式的農村土地股份合作制試點，并取得了一定的成效［19］。這里以江蘇省為例，展示土地股份合作制在當前的發展情況。江蘇省是我國較早開始土地股份合作制試點的省份，其股份合作制普及范圍較廣，效果明顯。2007年江蘇省已有144家土地股份合作社，入股土地達15.5萬畝［20］。截至到2009年底，江蘇省累計有比較規范的農地股份合作社1 130家，入股土地面積63萬畝［21］。

各地的農村土地股份合作制雖然具體形式可能不同，但總體來看都很好地克服了農地規模經營所遇到的困難，實現了土地承包經營權的流轉，并最終實現了農地的規模經營。首先，股份合作制中土地的承包權仍然屬于承包農戶，農戶只是將經營權集中起來進行統一經營，農戶有退出的權力。既然土地的承包權仍然在農戶手中，且還擁有退出的權力和保底收入以及利潤分紅，那么這自然減少了農地產權不明確對農地規模經營的影響，土地也仍然是農民的保障所在。其次，農民參加股份合作制一般是遵循自愿的原則，當其他人看到效益后，自然會主動要求參加股份合作制，這樣以效益帶動，以利益誘導，提高了農民參加股份合作制的積極性，同時也消除了因土地細碎化造成的土地流轉利益協調困難。所以，這里認為股份合作制是實現農村土地規模經營的可行選擇。各地的實踐證明，土地股份合作制不僅實現了農地的規模經營，而且還有利于農民收入的增加，有利于農村剩余勞動力的轉移，有利于農業結構調整，有利于農業產業化的提高，還有利于現代農業的實現。

（二）進一步發展股份合作制需堅持的幾個原則

雖然土地股份合作制在全國各地都有各種形式的試點，且在某些省市發展迅速，也取得了很好的成效，但是其畢竟是一種制度創新，在實踐中會碰到各種各樣的困難。為促進土地股份合作制的發展，筆者認為在今后的推廣實踐中應該堅持以下原則：

1.因地制宜，選擇適合的土地股份合作制。我國農村地域廣闊、人口眾多，不同氣候區、不同地形區、不同文化區的特點千差萬別，因此在發展土地股份合作制時應堅持因地制宜原則。尤其要統籌考慮當地的農業地位、產業結構、種植結構、土地細碎化程度、剩余勞動力轉移程度以及農業生產女性化程度等，適宜發展股份合作制的就要鼓勵發展，不適宜發展的就不宜刻意推動。當前我國不同地區的實踐形成了不同的模式，如南海模式、蘇州模式、溫嶺模式、遼中模式、大興模式等，在推行土地股份合作制時不能一味簡單照搬，而應選擇適合本地實情的土地股份合作制形式。

2.各方主體準確定位，穩妥推進土地股份合作制。我國目前的土地股份合作社有部分是自發成立的，而還有很多是政府部門推動的結果。政府參與到土地股份合作社的運作對土地股份合作社的發展既有利又有弊。有利的方面是，政府可以運用本身的政治資本為土地股份合作社的發展創造很多條件并獲得較多資源；同時，農民因為自身教育水平較低，信息又不靈通，對股份合作制組織管理缺少經驗，在很多情況下需要政府來幫助。但是另一方面政府參與組織管理并不是土地股份合作社發展的初衷，將有損土地股份合作社發展的積極性。所以，這就需要相關各方主體準確定位。政府應該起到宣傳、引導、規范土地股份合作社發展的作用，同時也要做好信息服務，而不應該直接參與領導決策；土地股份合作社領導層應該提高自己的文化素質，勤于學習管理知識，同時又要注意市場信息的及時獲得；股民、社員則應該積極配合土地股份合作社的運作，同時做好監督工作。

3.切實維護婦女土地權益，保持土地股份合作制利益存續。《農村土地承包法》第三十條對婦女婚姻變動對土地承包的影響進行了規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”但是，由于受傳統文化和社會習俗的影響，以及由此產生的婦女素質能力的局限，尤其是當代中國農業的女性化特征，使得農村婦女對土地的依附比男性更強，但她們的土地權利卻更容易遭受損害［22］。目前，侵犯婦女土地承包經營權的現象，在許多地方依然不同程度地存在。侵害農村婦女土地承包經營權的幾種類型主要有：侵害出嫁女的土地承包權及相關附屬利益，侵害嫁入女的土地承包權及相關附屬利益，侵害離婚婦女的土地承包權及相關附屬利益，侵害喪偶婦女的土地承包權及相關附屬利益等［23］。基于此，在實行土地股份合作制時，應切實維護婦女權益，不因婦女婚姻變動等剝奪其收益權，要保持婦女土地股份合作制利益的存續。

4.完善農村社會保障制度，促進農民參與土地股份合作制。土地在很多農村充當著社會保障的角色，發揮著社會保障的效用，所以只有完善農村社會保障制度，進而消減農地的社會保障作用，才有利于農民積極參與土地股份合作制。據調查，2007年江蘇省144家農村土地股份合作社中，蘇南占總數的81.7%，蘇中占15.7%，蘇北僅占2.6%。主要原因在于蘇北和蘇中的農民社會保障制度不如蘇南健全，土地仍然是農民的基本生活保障，農民惜地心理較重［20］。因此，在發展土地股份合作制時，應著力完善農村社會保障制度。

5.堅持農地農業經營，保護耕地可持續發展。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。我國耕地面積有限，截止2006年10月31日我國共有121 775.9千公頃耕地（未包括香港、澳門特別行政區和臺灣省的數據）［24］，而這些耕地又會隨著城市化進程的加快，以及生態環境的破壞而減少，所以我國將守住1.2億公頃耕地紅線作為《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》的重要目標之一。因此，在發展土地股份合作制時，應該堅持農地農業經營，限制農地的非農使用，制止非法占用土地的行為，保護耕地的可持續發展。

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（責任編輯：嚴元）