新中國成立以來高校領導體制發展的歷程與經驗

新中國成立以來，我國高校黨的領導制度建設在曲折中前進，在繼承中創新，在探索中不斷取得新的進步。分析和總結60多年來黨在這方面的探索歷程和基本經驗，對于深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧校園，在新形勢下加強和改進高校黨的建設，不斷提升高校黨建工作的科學化水平都具有重要意義。

高校領導體制演變的歷史進程

新中國成立以來，伴隨著我國經濟社會的發展，黨對高校領導的體制也處在不斷地調整和變革之中。其發展進程主要經歷如下階段：

1.初步確立時期（1949—1966）

在這一階段，新政府全面接管舊學校，改造原有的高校領導體制，初步確立了黨委在高校的領導核心地位。

根據1950年8月頒布的《高等學校暫行規程》之十九條規定：中國“大學及專門學院采取校（院）長負責制”。這對改變此前在校務委員會領導下，高校無人專職負責的狀況有一定的促進作用。其弊端在于校長過于集權，容易發生獨斷專行現象。1952年院系調整以后，中央為加強對高校的領導，不斷下派干部充任校(院)長、黨委書記等職務。這樣雖強化了黨的領導，但也引發了新的矛盾，許多學校均出現了“黨政不分”“以黨代政”的問題。

1956年中共八大通過的新黨章，在原則上規定，工廠、高校等基層單位實行黨委領導下的分工負責制。1958年9月，中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中進一步規定，“一切學校應該受黨的領導”“在一切高等學校中，應當實行學校黨委領導下的校務委員會負責制”。但事實上，從1957年反右擴大化開始，高校就發生了“左”的錯誤。黨委包辦學校行政工作，并且將大鳴大放、大字報作為組織管理、思想政治工作普遍和經常采用的方法，致使校務委員會有名無實，校長的作用難以真正發揮。

從1961年1月開始，中央逐步糾正了此前“左”的做法，并在調查研究的基礎上，于9月批準試行《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(“高教六十條”)。該《條例》規定：高等學校的領導制度，是黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。校長和校務委員會在校黨委的領導下開展工作。學校工作中的重大問題，由校長提交校務委員會討論，作出決定，由校長負責組織執行。這是在總結此前正反兩方面經驗之后，所作出的一種綜合約定。其優點：一是體現黨對學校的統一領導；二是突出校長在行政管理上的領導地位；三是堅持集體領導的原則。這一領導體制在1962年3月二屆人大三次會議以后，在全國高校中普遍執行。新體制同前兩種體制相比優勢明顯，因而在實際工作中取得了顯著成效。

2.曲折發展時期（1966—1978）

從1966年起，中國爆發了持續10年的“文化大革命”。它從文教戰線開始，然后迅速波及到全國各個領域。在“文化大革命”中，“左” 傾錯誤思想泛濫，高校成為了這場運動的“重災區”，黨對高校的領導遭到嚴重破壞，各級黨組織和思想政治工作機構被沖垮，工宣隊、軍宣隊取代了黨的領導，我國的高等教育事業遭受了不可估量的損失，大學黨的建設也無從談起。

“文化大革命”的重點，“是整黨內那些走資本主義道路的當權派”“集中力量打擊一小撮極端反動的資產階級右派分子、反革命修正主義分子，充分地揭露和批判他們的反黨反社會主義反毛澤東思想的罪行，把他們最大限度地孤立起來”[《中共中央關于無產階級文化大革命的決定》（1966年8月8日），《紅旗》1966年第10期]。這樣，在許多單位尤其是高校，執政者一下子淪落為革命的對象—“走資派”。1967年，上海爆發了“一月風暴”，造反派成立“革命委員會”作為最高權力機構。自此之后，“奪權”之風日盛，由“奪權”到“搶權”，由“文攻”到“武斗”，全國遂陷入了“打倒一切”“全面內戰”的混亂狀態。

1968年7月，工宣隊、軍宣隊進駐高校，建立了工、軍、革三結合的學校領導班子，高校的混亂局面有所緩和。但在“四人幫”的主導下，1971年出臺的《全國教育工作會議紀要》（以下簡稱《紀要》），則把“文化大革命”前17年教育戰線的領導體制誣蔑為“黑線專政”。《紀要》雖提出要“實行黨的一元化領導，在黨委統一領導下充分發揮工宣隊的政治作用”，但又把工農兵學員確定為“教育革命的主力軍”“要充分發揮他們上大學，管大學，用毛澤東思想改造大學的作用”（簡稱“上、管、改”）；而黨的領導則被攻擊為資產階級的“管、卡、壓”，是“資產階級專了無產階級的政”，要求自上而下地成立所謂“上、管、改委員會”，與黨委分庭抗禮。這既破壞了黨的領導，也顛倒了師生教學相長的關系。

1976年粉碎“四人幫”后，高校黨的建設出現了轉機。1977年11月6日，中共中央轉發了教育部黨組《關于工宣隊問題的請示報告》，工宣隊全部撤出學校。但一方面當時中央執行“兩個凡是”的指導思想，另一方面也由于10年積壓的問題很難一時破解，這導致國家發展陷入兩年徘徊時期，而黨在高校的領導也無法真正確立起來。

3.調整改革時期（1978—1989）

1978年黨的十一屆三中全會，標志著中國進入改革開放的新時期，黨在高校的領導體制也隨之發生了重大調整。其實，早在1978年10月教育部就發出通知，要求試行《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》（“新高教六十條”）。這是在1961年頒發的“高教六十條”的基礎上修訂而成的。它把原規定的高校實行“黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”，系黨總支對系行政工作實行保證和監督的領導體制，修改為“黨委領導下的校長分工負責制”，系一級實行“系黨總支委員會（或分黨委）領導下的系主任分工負責制”。不設校務委員會。學校的教學、科學研究、后勤工作的重大問題，一定要經黨委員會作出決定后，由校長負責組織執行。

新方案為高校的撥亂反正作出了重要貢獻。但這種體制本身也存在一些弊病，主要表現在校長對行政的領導缺乏權威性，系主任必須接受校長和系黨總支的雙重領導，當校長意見與系黨總支意見不一致時，校長的指令往往難以貫徹執行。為此，1980年12月，中共中央組織部、教育部發出《關于加強高等學校領導班子建設的意見》，以便克服黨政職、權、責不分的傾向。《意見》明確提出：“黨政干部要明確分工。黨委對學校工作的領導，主要應是路線、方針、政策的領導。要著重致力于做好政治思想工作，以及黨的思想、組織建設工作。學校所有的行政工作，都應由校（院）長為首的行政人員去處理，要使他們有職有權有責。”

此后，1985年5月27日頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，進一步提出學校要逐步實行校長負責制。但由于此后不久，資產階級自由化思潮一度泛濫，有的學校甚至提出“黨的活動業余化、黨的干部兼職化、黨的工作義務化、黨的作用要淡化”，許多高校不同程度地出現了“黨的領導失威、馬列主義失靈、思想陣地失控、政工隊伍失散”的狀況，致使校長負責制的試行工作受到嚴重影響，并最終為黨委領導下的校長負責制所取代。因此，這一時期，除少數高校試行校長負責制外，大多數高校還是在改革與探索中，逐步建立起集黨的思想政治優勢和校長行政管理優勢于一體的黨委領導、校長負責的制度。

4.完善定型時期（1989—至今）

1989年發生的政治風波和在這之后發生的東歐劇變、蘇聯解體，給中國共產黨敲響了警鐘，加強黨的領導又被提到重要位置。同年8月28日，黨中央下發了《中共中央關于加強黨的建設的通知》，明確提出：“高等院校實行黨委領導下的校長負責制。試行校長負責制的范圍不再擴大。”“無論實行何種領導體制，黨委都是學校的政治核心，全面領導思想政治工作，管理干部，同時支持行政領導獨立負責工作，力戒包攬行政事務。要努力建設一支精干的、專兼結合的思想政治工作隊伍。校黨委應配備專職書記或副書記，較大的系應配備專職總支書記，年級應配備做學生工作的專職干部。”

此后，在1990年7月17日印發的《中共中央關于加強高等學校黨的建設的通知》中又進一步確認：高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委在學校中處于領導核心地位，統一領導學校工作。在此基礎上，1998年8月九屆全國人大常委會四次會議通過了《中華人民共和國高等教育法》，從而把這種領導體制以法律的形式規定下來。其中第三十九條明確規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。”黨委的主要職責是：執行黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項；而學校日常的教學、科研和行政管理工作，則由校長主持辦公會議或校務會議處理。

《中華人民共和國高等教育法》的實施，標志著適應社會主義市場經濟體制的高校內部領導體制初步形成，高校內部管理從此走上法治化道路。至此，黨在高校的領導體制，60多年來先后經歷了“校務委員會負責制”“校（院）長負責制”“黨委領導下的校務委員會負責制”“黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”“黨的一元化領導”“黨委領導下的校長分工負責制”“校長負責制”7種形式后，最終定型為“黨委領導下的校長負責制”。實踐也證明，這一領導體制，是社會主義市場經濟條件下，培養高素質人才、加速學校發展所不可缺少的組織保證。

完善高校領導體制的基本經驗

新中國成立后，特別是改革開放以來，黨在領導高等教育事業發展的歷史進程中，不斷改革和完善高校黨的領導體制，既取得了顯著成效，也積累了豐富經驗。

1.加強黨的領導，始終把健全黨委領導下的校長負責制作為完善高校黨委領導體制的核心工程

堅持黨的領導，是我國高等教育改革和發展的重要保證。而確立這一保證的基礎和關鍵，就是堅持黨委領導下的校長負責制。為此，必須從戰略高度深刻理解和把握這一領導體制的科學內涵和基本要求，不斷增強高校黨員特別是領導干部執行這一領導體制的自覺性和堅定性。

第一，黨委領導是核心。黨委是學校的領導核心，總攬全局，協調各方，統一領導學校工作。校長必須尊重黨委對學校重大問題和重要事項的決策權。第二，校長負責是關鍵。校長為學校的法定代表人，全面負責學校教學、研究和其他行政管理工作。黨委必須支持校長行使職權，不可包攬具體事務。第三，民主集中是根本。要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，對學校的重大問題和重要事項，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主，按照少數服從多數的原則，由學校黨委會集體討論決定。第四，制度建設是保障。民主是制度的前提，制度是民主的保障。要不斷加強與黨委領導下的校長負責制相配套的制度體系建設。

總之，堅持黨對高校的領導，就必須按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，不斷發展完善黨委領導下的校長負責制，建立健全黨委集體領導、黨政分工合作、協調配合、民主協商、科學決策的工作機制。也只有這樣，才能不斷提高黨在高校的領導能力和執政水平，真正體現立黨為公、執政為民的宗旨。

2.把握社會主義辦學方向，始終把培養社會主義事業的建設者和接班人作為高校黨委工作的根本任務

黨的建設從來是同黨的政治路線聯系在一起的，這是馬克思主義政黨建設必須遵循的一個基本原則，也是總結中國共產黨的歷史經驗得出的一條重要結論。我國是社會主義國家，高等教育是黨領導的中國特色社會主義建設事業的一個重要組成部分，它擔負著培養社會主義事業的合格建設者和可靠接班人的重任。新中國成立以來，特別是改革開放以來，高校黨委緊緊圍繞學校改革和發展的大局，牢牢把握社會主義的辦學方向，始終把培養社會主義事業的建設者和接班人作為高校黨的根本任務，已經取得了輝煌的歷史成就。

當前，在抵制敵對勢力對我國實施“西化”“分化”圖謀的斗爭中，在國內社會利益關系更為復雜，新情況新問題層出不窮的情況下，高校黨委仍需不斷提高廣大黨員，特別是領導干部的思想理論水平，做到對黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗認識一致，對黨的教育方針和辦學指導思想認識一致，把堅持社會主義辦學方向真正落實在人才培養上，把“培養什么樣的人”“怎樣培養人”的問題作為高校黨工作的中心議題；不斷加強黨的組織和作風建設，使高校黨的組織成為聯系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團結群眾的領導核心和戰斗堡壘，把黨的教育方針真正落實到實際工作中去，并用高校培養人才數量的多少、質量的高低來作為檢驗高校黨組織工作成效的標準。

3.不斷加強黨的思想建設，始終把馬克思主義中國化最新成果作為廣大師生共同奮斗的思想基礎

思想建設始終是黨的建設的基礎，是帶動其他方面建設的根本性建設。實踐證明，只有掌握馬克思主義，黨才能堅持正確的政治方向，制定出正確的路線、方針和政策，才能堅持科學的工作方法和思想方法，才能保持黨的團結和統一，實現對無產階級事業的正確領導。如果離開了馬克思主義的指導，黨的教育方針就不能得到準確、全面的貫徹和實施，就難以抵御各種錯誤思潮和不正之風的侵蝕。

新中國成立以來，高校始終堅持把以馬克思主義教育為核心的思想建設放在黨建工作的首要位置，注重發揮領導干部在理論學習中的帶動作用和黨員在理論學習中的主體作用，深入挖掘學校蘊藏的教育資源，堅持日常教育與集中教育相結合，不斷豐富活動載體，創造性地開展了黨的理論創新成果學習，先后組織開展了“整風”“三反”“整黨”“黨員重新登記”“鄧小平南巡講話的學習”“雙學”“三講”“三個代表”重要思想、保持共產黨員先進性、深入學習實踐科學發展觀等教育活動，不斷用馬克思主義中國化最新成果武裝廣大黨員和師生員工頭腦。通過持續不斷的理論學習和教育活動，高校廣大黨員干部和師生員工的思想認識不斷提高，理想信念不斷堅定，走中國特色社會主義道路的信心不斷增強，有效鞏固了馬克思主義在意識形態領域的指導地位。

4.培養黨的骨干力量，始終把高素質干部隊伍建設作為高校黨建和各級黨委工作的重要內容

政治路線確定之后，干部成了決定性的因素。學校發展目標確定以后，要靠干部來組織落實，高素質的干部隊伍是完成高質量目標的保證。因此，高校黨委應將干部隊伍的建設和發展作為學校工作的重要內容，常抓不懈。要認真貫徹黨的干部隊伍建設的路線、方針和政策，嚴格執行干部任免條例，充分發揚民主，依靠和相信全體教職工，大膽改革，勇于創新，把忠誠黨的教育事業，具有較強能力和素質的人選派到領導崗位上來，建設一支適應高校發展的高素質的干部隊伍，以確保高校各項事業朝著正確的目標快速健康地發展。

新中國成立以來，高校黨委一直高度重視干部隊伍的建設。改革開放后，高校黨委更是嚴格按照“四化”方針，大力選拔年輕干部，加大了后備干部培養的力度。與此同時，啟動了干部人事制度改革，如廢除干部終身制，改革干部管理制度，試行干部推舉制、任期制等。在黨的十三屆四中全會以后，高校則是按照中央提出的新要求進一步加強領導班子和干部隊伍建設，建設思路更加清晰，建設措施更加有力，規章制度更加完善。特別是近年來，高校黨委又通過大力實施“領導干部能力建設工程”，使干部隊伍的思想政治素質得到進一步提高，領導水平和治校理教能力得到進一步增強。目前，這支干部隊伍已成為推動我國高等教育改革發展的骨干力量。

5.努力構建社會主義和諧校園，始終把維護校園穩定放在高校各級黨組織工作的中心位置

校園和諧是社會和諧的重要基礎。一方面，高校作為中國社會生活的一個敏感部位，它本身也就構成了一個由廣大學生和教職員工組成的“小社會”，因此校園和諧對于社會和諧有特別意義。另一方面，高校作為傳承文化、服務社會的一個特殊群體，它在發展市場經濟、推進政治民主、建設精神文明過程中也同樣發揮著重要作用。

建設和諧校園，首先必須維護校園的穩定。這也是新中國成立以來歷史反復證明了的一個基本事實。60多年來，中國社會曾出現過兩次大的波折，一次是“文化大革命”，一次是“八九”政治風波。兩次波折都與高校黨的領導不力，致使校園秩序失控直接相關。這必須引起高校黨委的高度重視。尤其是自改革開放以來，中國高校已逐步融入社會機體，校內校外的界線更加模糊。近年來，高校出現的各種社會問題更是讓人擔憂。因此，高校在謀求發展的過程中，應始終把維護校園穩定放在黨的工作的中心位置，更加關注學校的政治穩定，促進教師、職工和學生間的人際和諧，把改革的力度、發展的速度和師生員工可承受的程度統一起來，以維護學校的安定團結。這是在新的歷史條件下學校得以健康發展的基本前提。

當然，校園和諧是在科學發展的基礎上正確處理和協調各種矛盾、各種關系的結果，是多元利益主體共生、動態、均衡發展的美好狀態。因此，構建和諧校園也將是貫穿于學校事業發展全過程的一項長期歷史任務。今后，高校仍需繼續深入貫徹落實科學發展觀，不斷提高黨“科學治校、依法治校、民主治校”的能力，努力開創建設和諧校園的新局面。

本文系北京市社科重大攻關項目“建立健全北京市領導干部作風建設長效機制研究”和中央高校基本科研業務費專項資金資助“高校黨組織建設的歷史與經驗研究”的階段性成果

(作者單位：北京師范大學政治學與國際關系學院)

[責任編輯：蔡桂蘭]