試論我國的政策性銀行

【摘要】我國政策性銀行是政策性金融機構的重要組成部分。它的設立是由于我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌時，要實現政策性與商業性金融的相互分離，同時也為了滿足國家經濟發展戰略對資金的需求的大背景下設立的。改革開放以來，我國經濟發展不斷提速，市場經濟體制改革逐步深入，這使得我國政策性銀行的一些弊端和缺陷在實踐中逐漸顯現。

【關鍵詞】政策性銀行 商業性銀行

政策性金融是一種較為特殊的制度安排，它由一國政府所支持，并以國家信用作為基礎，在追求社會效益最大化為的目標下，通過對特定的領域、行業、地區和項目提供特定的融資支持來體現政府的政策目標，并貫徹國家的相關政策。我國政策性銀行是政策性金融機構的重要組成部分。是上個世紀70年代末，我們開始由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，為了實現政策性與商業性金融的分離，同時也為了滿足國家經濟發展戰略需求而設立的。2000年以后，我國改革開放的成效日益顯現，市場經濟體制改革也逐步深入，我國政策性銀行的一些弊端在不斷發展的實踐開始逐漸顯現。

一、政策性銀行概念與特點分析

1.什么是政策性銀行？政策性銀行一般是指由政府創立或作為擔保，并以國家信用為基礎，在金融和市場的框架內運行發展，除盈利外還有政策目的，即貫徹與配合政府所實施的社會經濟相關政策，并為生產產業、基礎設施以及與國計民生密切相關的經濟活動領域提供相關貸款，支持西部等欠發達地區的開發，并為其發展提供具有創造性的超前供給以及誘導性的中長期批發的投融資業務的一種金融機構。

2.政策性銀行的特點分析。政策性銀行作為現代金融機構體系的重要組成，又一國比較特殊金融機構，其在設立宗旨、組織體制、經營目標、業務領域和監管等方面，與商業性金融機構有所區別。總的來說，政策性金融機構通常具有以下基本特點：（1）其由主導政府創立，政府參股或提供擔保；（2）其并不不完全以盈利為目標，更多的可能是一種政策性導向的體現；（3）政策性銀行一般面向特定的業務領域和業務對象；（4）政策性銀行的設立與運行都有獨立的法律依據。

二、我國政策性銀行的發展及現狀

我國國家專業銀行向國有商業銀行轉軌的改革開始于1994 年。當年，成立了三家政策性銀行，分別是國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行，由這三家新成立的政策性銀行來承擔原來由國家專業銀行的政策性金融業務。從這些年的實踐效果來看，我國的政策性銀行在加強經濟宏觀調控，保護和支持各項產業發展以及穩定國民經濟運行中發揮著不可替代的作用。自1998 年以來，這三家政策性銀行每年投入近3，000 億元的政策性信貸資金，直接支持國家重點發展的部門與地區，成為推動我國GDP增長的重要力量。隨著市場經濟的發展和對外開放進程的深入推進，國外金融業進入我國金融市場不可避免，這將對我國金融的市場格局、管理體制、運行機制、機構整合等多方面產生強力的沖擊。而我國政策性銀行在實踐中存在的弊端和缺陷，降低了其競爭能力，影響了其運行和發展。具體可以反映在以下幾個方面：

（1）沒有建立起相關法律制度保障，無獨立運行的依據。政策性銀行由于其區別于商業性銀行的特殊性，一般要求獨立立法管理。蛤是，我國政策性銀行至今沒有建立起單獨的管理法律，對政策性銀行的業務范圍、經營機制、業務規則、資金來源、操作運行進行系統的規定與設置，并依據這些規定與設置對政策性銀行進行統一的管理。我國已成立的三家政策性銀行依據各自的條例和章程來經營，在無制度約束的情況下運行，自然存在不少問題，不同程度地抑制了市場機制的積極作用。（2）市場定位不清，越位和缺位的問題同時存在。我國政策性金融機構還沒有形成清晰的市場定位，即沒有識別其與一般商業性銀行的區別所在。反而同商業性銀行一樣，以追逐市場份額和提高盈利能力作為發展動力與目的，紛紛向競爭性業務滲透，使其業務結構比例與設立政策性銀行時的初衷不符。比例，中國農業發展銀行現在為中小企業提供住房、環境保護、社會保障和存款保險等，而在那些更需要政策性銀行發揮金融作用貧困地區，卻十分缺乏相應的融資機制，這使得政策性銀行的發展偏離了應有的路線。（3）政策性弊端日益顯現， 財政負擔加重。一方面政策性銀行對政府投入的更多需要，可能導致稀缺資源的次優配置。政府行政性配置信貸資金，干預成本巨大。既可能導致金融市場因過度依賴政府直接融資而發育不全，同時，政府的直接融資還會對市場融資產生擠出效應，加劇不公平競爭的發生。另一方面，政策性銀行由財政提供擔保，并承擔最終損失，道德風險嚴重，加重財政負擔。（4）缺乏健全的風險管理體系。在國外，政策性銀行建立風險管理體系主要通過構筑政策性擔保體系，從而保證貸款回收率，并同時防范與化解風險。在這一擔保體系內，政策性銀行可以享受清償債務的優先性，以及資產證券化的金融支持等。而在這一方面，我國十分欠缺對于政策性銀行的支持手段，而政策性銀行因其業務的特殊性，常常在運營面臨較大的風險。（5）業務范圍狹窄，市場化難度較大。近年來，國外政策性銀行正在經歷由專業銀行向綜合銀行的轉變，大量在傳統銀行業務的基礎上開拓資本市場業務。而我國政策性銀行的業務范圍一直十分狹窄，主要業務依然是單純的政策性貸款，很少有類似于國外政策性銀行所從事的債券、股本投資以及擔保等創新業務，所以實現難以運用市場化、商業化手段來實現政策性目標。隨著我國不斷推進金融體制改革，以及市場開發程度的深入，政策性銀行以現有的業務水平很難滿足客戶日趨多樣化的需求，因此也就難以適應市場化的要求。總之，我國的政策性銀行在國家經濟發展和產業政策調整方面具有重要地位，同時也面臨著一系列的問題。因此，加快我國政策性銀行的改革勢在必行，可以適當借鑒國外的措施和方法經過調整使其適合我國的國情，加以應用。探索出一條新的發展道路，使得我國的政策性銀行在實現進一步發展的同時為推動我國改革開放和國民經濟發展發揮更加積極的作用。

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作者簡介：韓峰（1977-），男，漢族，會計師，河北省疾病預防控制中心，研究方向：會計。