湖北省土地財(cái)政規(guī)模概況與分析

【摘要】本文從地方政府土地財(cái)政狀況入手，利用收集的數(shù)據(jù)與相關(guān)指標(biāo)估算并描述了湖北省土地財(cái)政收入規(guī)模發(fā)展情況，并分析了湖北省地方政府土地財(cái)政收入現(xiàn)狀及其與財(cái)政收入的關(guān)系，探討地方政府土地財(cái)政收支情況中可能存在的問題，最后針對(duì)相關(guān)問題提出應(yīng)對(duì)措施及研究方向。

【關(guān)鍵詞】 土地財(cái)政 土地財(cái)政收入 地方財(cái)政收入

引言

國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)土地出讓總價(jià)款為15910.2億元，2010年為2.7萬億元，同比增加70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例也再創(chuàng)新高，為76.6%。這一空前比例反映了地方政府對(duì)土地財(cái)政的極度依賴。國(guó)務(wù)院日前發(fā)出了關(guān)于土地出讓收支管理的要求，國(guó)土資源部已按照國(guó)務(wù)院的要求，將其細(xì)化成調(diào)研方案。國(guó)土資源部將聯(lián)合財(cái)政部共同展開土地出讓收支管理調(diào)研，拉開地方政府土地財(cái)政改革的大幕。

土地是財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來源，國(guó)家通過各種土地稅收和收費(fèi)，其本意是對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)，保護(hù)土地使用者的合法利益，優(yōu)化資源配置。但是中國(guó)土地財(cái)政收入?yún)s逐漸演變成地方政府“生財(cái)”的工具。在土地財(cái)政愈演愈烈的情況下，質(zhì)疑之聲迭起。土地財(cái)政被指責(zé)為竭澤而漁之舉，并常常伴有強(qiáng)行征地拆遷、低價(jià)收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)等不公平交易，更被很多學(xué)者認(rèn)為是如今房?jī)r(jià)飚高的幕后推手。

一、相關(guān)概念與綜述

“土地財(cái)政”又叫第二財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的各項(xiàng)稅收與非稅收入來維持地方財(cái)政支出。土地財(cái)政收入是土地財(cái)政的重要組成部分。它主要由土地資產(chǎn)收益、土地稅、行政事業(yè)性收費(fèi)及其他隱性收入四部分組成。加強(qiáng)土地財(cái)政收入管理，對(duì)于減少國(guó)有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)土地財(cái)政的宏觀調(diào)控功能具有重要的意義。《2007年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書中稱“土地財(cái)政”存在著以下五個(gè)顯著風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)，投資過熱風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，行政腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政涉及范圍較廣、表現(xiàn)形式多樣，納入預(yù)算的部分橫跨了國(guó)家預(yù)算管理三種方式。按照財(cái)政部的分類方法(財(cái)綜[2004]53號(hào))，可以粗略地劃分為：與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收入。與土地直接相關(guān)的稅收收入屬于政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。目前的財(cái)稅體制涉及土地課稅的稅種有十多種，最直接的是：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等，這些稅種在1994年分稅制改革后均為地方收入。與土地間接相關(guān)的稅收收入，主要表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化所引致的土地出讓與開發(fā)，以及與之相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)的稅收收入。與土地相關(guān)的非稅收入按是否納入預(yù)算劃分為：預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預(yù)算外財(cái)政收入。另外，政府的土地收入還包括區(qū)域性較強(qiáng)的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，以及通過利用土地資產(chǎn)獲得抵押收入等方式獲取的隱形收入等。

二、湖北省土地財(cái)政收入規(guī)模估算與分析

借鑒李尚蒲、羅必良（2010）的分類方法，本文將土地財(cái)政收入數(shù)據(jù)劃分為三類：土地直接稅收收入（城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅）；國(guó)有土地出讓金；土地抵押收入（隱性收入的代表）及相關(guān)間接稅收收入。由于土地抵押收入數(shù)據(jù)比較難測(cè)，本文選取易獲得且占據(jù)主要份額的土地出讓收入與土地直接稅收收入作為代表，借以描述湖北省土地財(cái)政收入規(guī)模概況，并據(jù)此進(jìn)行相關(guān)分析(見表1)。

表1 土地直接稅收收入、國(guó)有土地出讓金額及其占財(cái)政收入比例

時(shí)間/指標(biāo)財(cái)政收入(萬元)與土地相關(guān)直接稅收收入(萬元)直接稅收收入占財(cái)政收入比例全省出讓土地價(jià)款（萬元）土地出讓收入占財(cái)政收入比例

20043，104，464.00318，654.000.10261964076.540.6327

20053，755，217.00356，797.000.09501642688.630.4374

20064，760，823.00453，692.000.09532717394.430.5708

20075，903，552.00609，600.000.103337419390.6338

20087，108，492.00828，633.000.116632572680.4582

注釋:該數(shù)據(jù)來自國(guó)研網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、湖北省國(guó)土資源廳發(fā)布的湖北省國(guó)土資源公報(bào)。

由表可得出，與土地相關(guān)的直接稅收收入占財(cái)政收入比例在10%左右波動(dòng)，是財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來源。而土地出讓金收入則占財(cái)政收入的比例更大，本文所選取數(shù)據(jù)的平均值達(dá)到了54.66%，再加上土地相關(guān)的間接稅收入、抵押融資收入等非直接收入難以獲得可靠數(shù)據(jù)計(jì)算，與土地相關(guān)的收入在地方政府財(cái)政收入中占到了60%以上，并隨財(cái)政收入的遞增呈上升態(tài)勢(shì)。說明湖北省地方政府傾向追求土地利益最大化，一方面可加大財(cái)政收入，增加對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給；另一方面可帶動(dòng)房地產(chǎn)等各行各業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升政府政績(jī)。總之可推論，湖北省地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性較強(qiáng)，使得地方財(cái)政存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需得到高度重視。

三、 土地財(cái)政產(chǎn)生的根源及弊端

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為土地財(cái)政產(chǎn)生的原因是由于地方財(cái)政收支不平衡、地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制、征地制度及出讓金管理制度的不完善等因素共同作用所致。自分稅制改革后，政府財(cái)力上移而事權(quán)下移導(dǎo)致地方財(cái)政收支不平衡，缺乏充足的收入來源，迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，政府不得不靠賣地“賺錢”；而面對(duì)政績(jī)考核制度，公務(wù)人員有增加當(dāng)期財(cái)政收入、不斷拿地的內(nèi)在沖動(dòng)；另一方面，當(dāng)前土地征收與出讓制度的不完善、相關(guān)法規(guī)的界定模糊，進(jìn)一步為地方政府賣地打開了方便之門。但土地財(cái)政也存在下列弊端：

（一）資源有限性使土地財(cái)政難以為繼

由于土地資源尤其是城市土地的有限性，土地財(cái)政并非長(zhǎng)久之策，若不加以控制，會(huì)帶來城市的盲目擴(kuò)張、引發(fā)一系列用地矛盾。以武漢為代表，湖北省國(guó)土廳強(qiáng)調(diào)“十二五”期間重點(diǎn)保障武漢市規(guī)劃、計(jì)劃用地指標(biāo)需求，經(jīng)過政策傾斜，武漢市的土地指標(biāo)已由原先規(guī)劃中全省總用地量的20%上調(diào)至25%，城市間用地指標(biāo)的分配不均，也是用地緊張與沖突的表現(xiàn)之一。

（二）影響房地產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展

2009年湖北省城市綜合地價(jià)較2008年上漲7.93%，全省主要城市住房交易均價(jià)較之2008年同比增長(zhǎng)22.55%。尤以武漢、宜昌、襄陽(yáng)等主要城市為代表，房?jī)r(jià)的不斷攀升與地價(jià)聯(lián)系緊密，影響人們的生活水平。

（三）存在著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府除直接出讓土地的收入之外，另一條獲取收入途徑是以土地作為抵押向銀行獲取貸款，地方融資平臺(tái)規(guī)模已愈發(fā)龐大，湖北省2004年土地二級(jí)市場(chǎng)抵押貸款金額達(dá)1508008萬元，為2003年抵押貸款金額的327.06%。政府大舉投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)金融過于依賴，存在著巨大隱患。

（四）農(nóng)民利益得不到保護(hù)

伴隨政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性加強(qiáng)，征地手段亦不斷增多，通過拆遷、合并村莊、外擴(kuò)、新建城區(qū)、開發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)等方式積極拿地，媒體報(bào)道城鄉(xiāng)用地“增減掛鉤”措施在多地已淪為強(qiáng)行獲取農(nóng)民宅基地的手段，諸多農(nóng)民“被上樓”、“被城市化”的現(xiàn)象堪憂。

（五）土地違法案件數(shù)居高不下

湖北省04至08年國(guó)土資源違法案件數(shù)五年平均值達(dá)到2707件，平均涉及土地面積達(dá)1583.7公頃。包括“以租代征”、“未批先用”、違反規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模圈占土地等違法行為。

四、相關(guān)建議與研究方向

（1）改善分稅制，擴(kuò)展地方稅源。地方政府依賴土地財(cái)政主要是由于財(cái)政收入不足，難以維持地方財(cái)政支出。對(duì)房產(chǎn)稅等其他地方稅種進(jìn)行完善，加強(qiáng)對(duì)土地保有環(huán)節(jié)征稅，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付，尤其是對(duì)較貧困縣市進(jìn)行補(bǔ)貼，使地方財(cái)政收入來源日趨穩(wěn)定。

（2）建立更優(yōu)的GDP衡量標(biāo)準(zhǔn)與官員政績(jī)考評(píng)體系，設(shè)置獨(dú)立的土地出讓基金，將土地出讓相關(guān)收支單獨(dú)提列并予以監(jiān)控，對(duì)地方政府的賣地行為加以控制與規(guī)范，減少其對(duì)于土地財(cái)政的依賴性。

（3）規(guī)范土地征收與流轉(zhuǎn)制度。嚴(yán)格按照程序規(guī)范征地與土地流轉(zhuǎn)行為，減少違法征地、先占后補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣等情況，提高補(bǔ)償金的落實(shí)程度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

（4）控制土地財(cái)政收入的同時(shí)確保土地財(cái)政支出。建立新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、政府償債準(zhǔn)備金、保障性住房建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金等，確保土地財(cái)政收入能有效使用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人民生活水平的提高。

作者簡(jiǎn)介：何文曌（1990-），女，湖北宜昌人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。

“本文中所涉及到的圖表、公式、注解等請(qǐng)以PDF格式閱讀”