中國對外勞務輸出問題之淺析

摘 要：中國是一個人口大國，也是就業壓力最大的國家之一。近年來，隨著中國經濟融入世界的步伐越來越快，我國對外勞務輸出成為一個熱門話題，也獲得了長足發展。勞務輸出是緩解我國就業壓力，促進國際經濟合作，支持國內經濟建設的重要途徑，在大力發展勞務輸出的同時我們也要看到我國勞務輸出存在的問題并力圖去尋求解決這些問題的對策。

關鍵詞：勞務輸出；問題；對策

中圖分類號：C931.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）27-0039-03

發展經濟學認為，勞務輸出是在經濟力作用下發生的城鄉人口遷移的必然結果。勞務輸出具體是指勞動者走出國門，從一國向另一國或境外某一地區轉移，在外國勞動并且獲得勞動收入。我國擁有豐富的勞動力要素，要發揮在國際分工中的比較優勢，應該是商品出口、引進FDI與對外勞務輸出“三管齊下”，一方面進一步擴大開放，多層次地融入經濟全球化浪潮，在更大范圍內配置我國的要素資源，另一方面也為在世界范圍內解決我國的就業問題提供了新的思路和新的機遇。

目前，我國大力發展勞務輸出已成為必然趨勢，但是同一些勞務輸出大國相比，我國勞務輸出仍然很落后，總量偏低，規模偏小，與我國的經濟地位及人口規模極不相稱，輸出的勞務人員占國際勞務市場的份額微乎其微，甚至遠不及一些和中國發展程度相同甚至更低的國家。

一、我國對外勞務輸出的現狀

中國對外勞務輸出的形成是在20世紀五六十年代，中國向亞洲、非洲的發展中國家實施對外經濟援助，并以此為基礎發展起來。當時，伴隨對外經濟援助的開展，我國向受邀國家派遣了大批技術人員以及工人和醫務人員。改革開放以來，中國勞務輸出逐漸發展，并具一定規模。到20世紀90年代，隨著全球經濟一體化以及全球經濟的穩定增長，國際勞務人口流動頻繁。商務部統計數字表明至2007年，我國對外勞務營業額475億美元，合同額501.4億美元，累計派出各類勞務人員408.7萬人。截至2010年底，我國對外勞務合作累計完成營業額736億美元，簽訂合同760億美元，累計派出各類勞務人員543萬人次。作為有13.39億人口的中國，雖然對外勞務輸出在21世紀上升迅速穩定，但是與其他亞洲勞務輸出大國相比（亞洲最大的勞務輸出大國菲律賓海外務工人員多達700萬人次），還存在明顯的差距，規模不大，總量偏低。

由于日本是我國對外勞務輸出重點國家，2011年日本地震爆發后，對我國外派勞務工作也將產生一定影響。從短期看，受大地震影響，這些人出國務工的計劃將推遲，而且近期內，因安全起見，將暫停向日本輸出勞務人員的審查備案。二是日本大地震核電站爆炸造成的輿論影響巨大，對遠赴日本務工人員來說也將會有很大困難。三是日本地震及海嘯將工廠夷為平地，將會造成我國與這些有合作的勞務公司造成不利影響。從長遠看，日本地震結束后，百廢待興，需要大量勞務人員從事災后重建工作，我國勞務公司和培訓機構可以有針對性地培養重建工作所需的勞務人員，并積極與日本有關部門、企業聯系，在確保勞務人員安全的情況下擴展與日本的勞務合作空間。

二、我國對外勞務輸出的問題

（一）外派勞務人員整體素質偏低

近年來，國際市場對勞務人員的專業素質要求越來越高，一個顯著的趨勢就是普通勞務占比越來越少，中高級技術勞務比重越來越多。就目前我國對外輸出勞動力的文化水平來說，整體水平還處在一個較低的程度，競爭力不強，大多數都是來自農村或者是文化程度不高的鄉鎮人口，在國外從事那種最耗體力的苦力活，對國外市場的適應能力和應變能力都不及其他國家的勞務人員。此外，語言問題也嚴重制約著我國外派人員的發展，對于輸出國來說語言門檻是難以跨越的，從我國勞務輸出興起至今，語言的障礙一直影響著我國海外勞工的就業范圍，也限制了其發展空間，削弱了其創匯能力。目前除了相應的個別國家個別領域對外語沒有要求，一般輸入國都對外勞務輸出語言都有一定的要求，我國對外輸出人員的外語水平達不到大多數輸入國要求。相比之下，印度、菲律賓等之所以能成為主要勞務輸出國，與其語言優勢密不可分。

（二）相關法律法規不完善，外派勞務人員法律意識淡薄

法律手段的優勢在于對勞務輸出的管理更為規范且標準統一。長期以來我國的勞務輸出立法滯后．相關法律法規不健全。到目前為止，我國對外勞務合作還沒有一個統一的立法。改革開放至今，我國政府陸陸續續地制定并頒布了一些有關法律、法規和部門規章。主要有：《中華人民共和國對外貿易法》、《中華人民共和國公民出入境管理法》、《對外經濟合作企業外派員工資管理辦法的補充規定》（1997）、《辦理勞務人員出國手續的辦法》（2002）、《外派勞務人員培訓工作管理規定》(2002)。另外，還對中國人的境外就業頒布了《境外就業中介管理規定》(2002）。但總體來看、仍沒有一套專門關于勞務輸出的法令、法規。現有的法律法規也未能與國際接軌。立法不足導致政府部門在處理對外勞務合作關系時，由于缺乏法律依據而變得困難重重。此外，我國外出務工的勞務人員大多是文化水平不高的農民、下崗職工，信息渠道窄，辨別真偽能力差，自我保護意識弱，容易受不良中介蠱惑，對勞務輸出的政策、法律法規不甚了解，對輸入國法律制度一無所知，權利受侵害后不知如何正確維權，甚至不知道如何向所在國執法部門求助，大多采取擅自回國方式消極自救。

（三）管理體制落后，問題諸多

中國的勞務輸出工作沒有實行統一管理，缺乏專門機構負責對外勞務輸出工作。雖然我國勞務輸出發展已經有30多年的發展歷史，但是在管理體制上仍然還有很多問題。首先，對外勞務合作經營權過于集中，勞務輸出多頭管理，缺乏統一協調體制。目前中國勞務輸出行業由商貿部下屬的對外工程商會與勞動和社會保障部兩大部委同時管理，但并無專門機構為對外勞務提供支持和保障。商貿部的優勢在于它所監管的勞務合作企業很多，并且大多是國有企事業單位，它們既擁有海外勞務輸出的傳統優勢，又可以便捷地使用中國政府在國外的商務資源。勞動保障部的優勢在于它對勞務輸出人員的勞動者權益的保護力度是商務部所不及的。其次，由于兩大部門共同管理國內勞務輸出工作，多頭對外的現象滋生，行政管理要求和標準不能統一，造成正規的勞務輸出渠道混亂，全國整體上還沒有形成開放型、多元化、寬領域的勞務輸出渠道，在很大程度上阻礙了中國對外勞務合作的順利進行。

（四）境外就業體系服務不健全，信息渠道不暢

在國際競爭中，信息已經被普遍認為是關鍵要素，掌握充分而準確的勞務供求信息是大規模開展對外勞務輸出的重要前提。而我國勞務輸出信息途徑較少，同時沒有統一的信息處理網絡，導致大量信息重復處理與信息浪費現象并存。中國的國際勞務信息匱乏從三方面來說，一是信息量少，無論從宏觀至微觀，還是從大的項目到個別分散的勞務需求信息均不足，難以反饋信息，抓住機遇。二是信息網絡不健全，難以擴大信息量。信息渠道不暢通。我國在獲取信息方面大多依靠自身在國外的辦事機構了解市場需求信息，這樣得來的信息量非常有限，而且沒有政府正確的信息指導，無法律依據可循。三是信息不能綜合利用。如果能把不同單位或個人，如駐外機構、勞務公司或有關管理技術人員在外勞務合作中得到一些信息加以整理，綜臺利用，便會大大提高效益。但目前國內尚無人整理。面對日新月異的、競爭力越來越大的國際勞務市場，這種信息不足的局面帶來的不利影響是顯而易見的。一方面，由于對外勞務輸出的規模受到限制，不能了解市場最新供求關系和需求動態，我國就無法及時準確地組織和輸出國內勞動力參與國際競爭。另一方面，信息閉塞，反饋不及時，容易導致國內從事對外勞務輸出的公司或者個人的經濟利益受損。

（五）勞務輸入國置障礙，對外勞務人員在國外遭歧視

世界銀行研究顯示，一個發展中國家向外輸出移民的數量每增長10%，貧困人口可減少2%。因此，許多國家都采取各種辦法鼓勵勞動力輸出。但受技術水平和勞動力素質的限制，各國勞動力同質現象嚴重，導致中低端市場競爭異常激烈。而且勞務輸入國會在市場準人和入境管理等方面設置障礙。有一些是障礙是在無形中慢慢形成的，另一些有心設置的。由于對外勞務合作涉及一國的勞動力就業和社會秩序問題，勞務進口國出于保護國民就業和社會秩序等多方面的考慮，在數量上或行業領域均對普通勞務人員的引進給予嚴格限制。輸入國通過各種手段對投資過程中所伴隨的勞務輸出設置的種種障礙也表現在對簽證，人員限制，國民待遇，費用以及安全保障問題上。例如，毛里求斯近年來大幅度削減我國勞務人員簽發的工作簽證，致使我國赴該國工作人數大幅度減少。另外，直到2004年8月英國衛生部才將我國從不鼓勵護士招聘的發展中國家名單中刪除。而英國大部分護士來自于菲律賓、印度、南非、和澳大利亞等發展中國家。

此外，由于我國勞務輸出相關立法不夠全面，我國的勞務人員經常在海外受歧視，被迫接受不公平待遇。如資格承認方面，在申請歐美發達國家的工作許可過程中，東道國普遍不承認我國的教育學歷和職業資格，導致我國公民往往不能獲得市場準入機會，即便是得到了工作簽證，往往也只能高職低就。工資待遇方面的歧視也是普遍存在的，以研修生名義進入日本的我國勞務人員得到的實際報酬僅僅只有當地工資水平的三分之一，有時甚至更低。

三、針對我國勞務輸出出現問題亟待采取的措施

對于勞務輸出出現的種種問題，我國應該采取相應的措施、對策，使這些問題得到緩解和改善。

（一）要提高勞務人員的素質和技術，培訓是關鍵

國際勞務市場對勞務人才的需求是多層次、多元化的。為了適應這一形勢要求，一些勞務輸出國家逐漸提高輸出勞務的質量，注重專業人才和高級人才的培養和輸出。要解決對外輸出勞務人員結構與國際市場需求的矛盾，需要建立起一套更為合理的對外勞務輸出人員進入渠道。可以運用我國已建立起的高校職業教育體系，加大對勞務輸出認識的正確引導，使更多的高職畢業生加入到勞務輸出的領域。這樣，一方面解決了大學生就業難的壓力，另一方面這些受過高等職業專門教育和訓練的人才能更好地適應國際勞務市場的需求，短時期內提高我國勞務輸出人員結構。此外，還需對現有勞務輸出人員進行多方位培訓，提高他們的素質，增進他們對勞務輸入國的適應能力和規避風險的能力。培訓應從多角度進行：一是專業技能培訓，針對我國不同地域的剩余勞動力結構，選擇一些領域和地域作為市場開拓重點。可以把醫護、軟件工程師、高級廚師、醫師、海員等作為重點突破口，開拓歐、美、日等發達國家醫護市場。二是綜合知識培訓，對輸出人員進行外知識、法律法規、職業道德、所在國國情等教育的同時，加強外語的強化培訓，加強勞務人員的安全風險教育，培養其在國外的自我保護意識和防范措施。

（二）不斷完善相關法律法規，提高外派勞務人員的法律意識

我國勞務輸出要走上制度化、法制化的軌道，需制定關于對外勞務的專門法律法規，改進對外勞務合作的各項制度及規定。我國勞務輸出法相對滯后，在此我們可以借鑒一下菲律賓的做法。菲律賓早在1991年就制定了《菲律賓海外就業規定與條例(修訂本)》，對海外就業的目的、宗旨、戰略方針，海外勞務市場的開發與研究，招募機構的管理，勞務輸出人員的招募、測試、培訓與安置，出國程序的辦理，海外工人的保護與遣返以及回國人員的再就業政策與措施等，都作了明確的規定，具有很強的可操作性，完整、合理的法規能夠有效地推動勞務輸出的發展。1995年，菲律賓政府通過了8042共和法案，這是與勞務輸出直接相關的法規。這些法律的具體執行機構是菲律賓海外就業管理局。法律還規定，應當在勞動力接收國家建立移民勞工和海外菲律賓人力資源中心，向海外勞工提供幫助。凡是在有不少于兩萬菲律賓勞工的國家都要建立這樣的中心，這些中心24小時全天開放，授權向勞工提供各種服務，包括咨詢和法律服務。菲律賓還建立了法律援助基金，向處于困境中的移民工人和海外菲律賓人提供法律援助。政府外派機構還負責經常散發一些小冊子給海外勞工，提醒他們在國外生活和工作要注意的事項。

我國政府可以以菲律賓政府為鑒，出臺境外就業的一些政策、法規，比如說可以出臺《對外勞務輸出法律法規》，規定對外勞務輸出人員的條件、勞務輸出中各方當事人的權利和義務、各主管部門以及違法者應承擔的法律責任，使對外勞務輸出真正實現有法可依，有法必依，切實保障海外就業人員的利益。此外，由于勞務合作各方經濟狀況、文化背景、勞工政策等之間存在著種種差異，各國之間勞務合作的障礙不可避免，經常出現各種各樣的勞工糾紛和勞務壁壘，這些摩擦和沖突需要通過各國政府協商加以及時的處理和解決，不然的話，將會阻礙國際勞務合作的進一步發展。因此，需要加強各國間經濟政策的協調，為對外勞務輸出的發展營造一個良好的國際政策環境。

（三）改善管理體制，建立健全相關管理制度

為了便于對勞務輸出更好的管理，我國應建立對外勞務輸出的專門管理機構，明確管理職責，建立起更詳細完備的管理制度。具體來說，首先要加強勞務中介的管理，重點把好從事境外勞務輸出的中介機構的資質條件，依法規范中介活動，堅決取締非法中介，防止和打擊欺詐行為，保護好勞務當事人的合法權益。二是要加強對相關企業的綜合管理，企業應樹立起對外經營意識，建立現代企業經營模式，明確責、權、利關系，主動了解輸入國基本國情，全方位做好對外勞務輸出工作，打有準備之仗，切實保護好輸出人員的合法權利。形成企業間良性競爭的對外勞務輸出體制，從而加強我國對外勞務輸出的規模和效益。

（四）建立對外勞務供求信息網絡，擴大勞務輸出渠道

我國對外勞務輸出信息閉塞，輸出渠道比較單一，為了保持勞務信息暢通，政府應建立健全國內外勞務輸出信息交換機構和信息網，為勞務輸出企業提供全面及時的勞務信息和國際勞務市場的最新動態，使對外勞務合作活動有計劃、有步驟地合理進行。各級政府尤其是外派勞務主管部門，要加強與外省市有外派權的公司的協調與溝通，加強與新老客戶的聯系，拓寬輸出渠道。依托駐外勞務輸出機構，廣泛征集境外用工信息，搶占國際勞務市場份額。運用互聯網與駐外機構相結合的方式，建立一個統一的國外勞務信息網絡，及時做好國外勞務需求供給信息的搜集、篩選、傳遞、發布及反饋工作，并由政府有關機構來監測信息的真實性和有效性，解決企業的信息不對稱問題。同時，建立一個國際勞務輸出后備人員的數據庫，一旦海外有勞務需求，即可直接利用數據庫調用相關人員，提高工作效率。可以通過困際互聯網、國外報刊雜志、駐外使館和商務機構的報道、代理人和貿易商提供的信息以及各方面收集的信息，把健全信息網絡，拓寬勞務輸出渠道應成為今后我國勞務輸出的一個發展的方向。

（五）建立專門機構，消除勞務輸出壁壘及歧視

日益增長的對外勞務輸出給越來越多的勞務人員帶來了海外就業的機會，這一部分人員的權益經常受到侵犯，并且在國外務工人員會遭到各方面的歧視。針對這一問題，國家應當成立專門的機構來維護和保障他們的合法權益。結合當地的實際情況，國家應當在海外建立專門的機構，保護當地海外人員的權益，包括人身安全、財產安全及其他合法權益。當他們的權益受到侵犯時，應當接受其申請，代表他們向當地有關機構或部門申訴，維護其權益。目前我國有兩個部門負責管理我國的對外勞務輸出，一個是商貿部下屬的中國對外工程商會，另一個是勞動和社會保障部國際交流服務中心。由于勞務輸出由商貿部和勞動部共同管理，多頭對外，行政管理要求和標準不能統一，造成正規的勞務輸出渠道混亂，在很大程度上阻礙了中國對外勞務合作的順利發展。如果能成立專門的機構負責勞務輸出事物，就能明確責任，提高服務質量。專門機構還可以在勞務輸入國設立分支機構，為我國的勞務輸出人員服務。

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