信托公司介入保障房建設的探討與分析

［摘 要］ 2010年，我國貨幣政策和財政政策的收緊，大多數企業面臨資金難的問題，其中又以地方政府和房地產企業受到政策調空的影響最大。2011年，中央要求各地方政府擴大保障性住房建設，使地方政府對資金的需求越發強烈。本文以保障性住房建設為切入點，研究和分析了信托公司與地方政府合作的必要性，并通過提出兩種全新的信托模式，以解決地方政府融資難的問題。

［關鍵詞］地方政府 信托公司 保障房

一、保障性住房的定義與分類

所謂保障性住房，是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。

保障性住房主要由經濟適用房、廉租房和公租房組成。

1.經濟適用房

該類保障房是針對城鎮中低收入家庭，在購房人家庭無自有住房的前提下，政府按成本價或低于成本價的價格出售給城鎮中低收入家庭的政策住房。該類住房建筑面積一般在60-85平米之間。

2.公租房

該類保障房是針對城鎮中低收入家庭，在承租人家庭無自有住房，并且無力或不愿購買住房的前提下，政府通過每月發放住房補貼，向該部分家庭出租的住房。該類住房建筑面積與經濟適用房一樣。

3.廉租房

該類保障房是針對城鎮中未達到人均工資收入的低收入者，在承租人無自有住房的前提下，政府通過租賃的形式，對符合租賃資格的低收入者出租的保障性住房。該類一般為一居室，面積在40-55平米之間。

二、當前保障性住房開發的主要模式與存在的問題

保障性住房建設的主體分為三類：政府、開發商和金融機構，政府是保障性住房建設的項目發起方；開發商為承建方；金融機構為項目雙方提供資金支持。

政府是保障房建設的主體，政府制定保障性住房發展規劃、安排保障性住房用地供應、組織安排保障房建設資金、建設配套設施，以及保障房建成后的管理等，為社會提供公共服務，維持社會公正。開發商一般由具備一定資質的房地產開發企業承擔，也有地方政府由其下屬的平臺公司承擔開發商的角色，直接參與保障房的開發。銀行等各類金融機構通過發放開發貸款等方式為保障性住房開發提供資金支持。

但在保障房開發的具體實施過程中，也暴露出了一些深層次的問題。比如：

1.建設資金匱乏。保障類住房建設投資大、收益低、投資回收期長，銀行等金融機構對發放此類貸款積極性不高。

2.保障房風險較小，但利潤有限，大中型的房地產企業普遍熱衷于利潤豐厚的商品房開發，對承攬保障房項目興趣不大。而小型房地產企業受制于資金、人員等各種因素，無法適應大規模推動保障房開發的需要。由地方融資平臺直接作為開發商，盡管便于協調，提高效率，但不可避免政府既當裁判員又當運動員的問題，另外，在銀行信貸緊縮，尤其是監管部門嚴控地方融資平臺貸款的情況下，地方政府融資平臺很難從商業銀行獲取開發貸款。

三、地方政府加強與信托公司在保障房開發建設項目合作的必要性分析

1.地方政府融資現狀及其原因

（1）地方政府融資現狀

地方政府的融資渠道主要為三類：商業銀行、信托公司和小額貸款公司。

①商業銀行：商業銀行與地方政府的合作主要建立在項目貸款上，具有貸款規模大、資金成本低、貸款期限長的特點，是地方政府融資的主力軍。但在2010年6月10日，國務院下發[國發〔2010〕19號]《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，明確要求“對地方政府融資平臺公司進行清理規范，并且加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理”后，商業銀行對地方政府貸款明顯收緊，甚至出現了有部分商業銀行對地方政府停貸的情況。而2010年第四季度起，央行數次上調商業銀行存款準備金率和商業銀行貸款基準利率，商業銀行的貸款規模受到了嚴重的限制，商業銀行授信規模縮小和授信后貸款發放不足額的情況比比皆是，地方政府從商業銀行獲取信貸資金的難度可見一般。

②信托公司：信托公司與地方政府合作的模式很多，包括項目貸款模式、股權投資附加股權回購模式和BT模式等，但其本質仍屬于貸款。信托公司作為非銀行金融機構，同樣受銀監會監管，隨著2010年4月銀監會下發的《信托公司政信合作業務風險提示的通知》和2010年6月10日國務院下發[國發〔2010〕19號]《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等文件，信托公司與地方政府的合作銳減，其主要原因是分為三個方面：第一，地方政府需提供如土地、房產等實質性資產作為信托融資的保障措施，而不僅僅是財政擔保；第二，地方政府在資金用途方面不得為基礎設施建設，必須是能夠產生現金流的項目，例如拆遷安置房項目等；第三，信托公司的融資成本較高。隨著銀行信貸業務的收緊，信托融資在2010年第四季度呈現出爆發的態勢，因信托融資并不受到融資規模的限制，故現階段信托公司隨著2010年4月銀監會下發的《信托公司政信合作業務風險提示的通知》下發以及自2010年6月起銀監會對地方政府融資平臺貸款清查、解包還原等一系列舉措，信托公司和商業銀行對地方政府融資平臺的放貸規模急劇收縮，近1/3的地方政府融資平臺面臨破產的危險。各地方政府只能通過地方融資平臺重組、收購、委托管理等方式苦苦支撐。而2011年2月各地方銀監局按照《財政部 發展改革委 人民銀行 銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號），再次出臺《當前加強政府融資平臺貸款管理意見》等后續文件，規定各銀行業金融機構2011年末平臺類貸款余額不得超過年初水平，占全部貸款的比例以不超過20%為宜。進一步打壓地方政府融資，使地方政府對配套資金的需求巨大。而2011年2月24日，住房和城鄉建設部代表國務院保障性安居工程協調小組與各地簽訂了2011年建設城鎮保障性住房1000萬套的目標責任書，對本已負債累累的地方政府而言，所謂是雪上加霜。錢少了，事多了，使地方政府對通過信托公司融資的需求巨大。

（2） 各部委對地方政府融資平臺融資政策收緊的原因

① 地方政府融資平臺負債率過高

2008年，國家為了抵御全球金融危機對我國經濟產生的沖擊，制訂了積極的財政政策和較為寬松的貨幣政策。2008年底，國務院提出 “擴內需、保增長”4萬億元經濟刺激計劃，各地方政府為刺激經濟增長，紛紛出臺投資計劃，展開大規模基建投資。然而，最終中央財政僅負擔了總的投資計劃中的1.18萬億，大部分基建投資的項目資金嚴重不足。地方政府為了解決配套資金，以地方政府融資平臺為載體，大規模的對外融資。而以商業銀行為主的各類金融公司通過貸款、理財產品等多種方式向各級地方融資平臺源源不斷地輸入資金，致使地方政府融資平臺的負債率飛速提高，貸款風險也急劇加大。截至2011年1月的數據顯示，各級地方政府融資平臺貸款存量總規模高達6萬億元人民幣，其中政信合作貸款的存量規模約3563億元人民幣。

② 各金融機構對地方政府融資平臺違規發放貸款的情況嚴重

從2008年底起，我國采取了極度寬松的貨幣政策，商業銀行放貸沖動強烈。對于實體經濟而言，大多數制造業企業，特別是中小型民營企業受國際金融危機影響巨大，中小型企業、民營企業貸款金額小、管理難度大，而且貸款潛在的風險很大，相對而言，政府投融資本臺的基礎設施類貸款，不僅單筆金額較大，對商業銀行的收益較高，而且一般都有地方政府的信用或土地等實物資產的抵押，對貸款人而言也不會存在道德風在險，因此，金融危機以后，對政府投融資平臺的貸款成為各大商業銀行的主要業務，在沖規模保業績的推動下，各家商業銀行蜂擁而至，紛紛搶占這一市場，將大額新增貸款投向地方融資平臺。有些銀行為了搶項目，在某些情況下甚至出現了銀行求政府的不正常現象，甚至以違規放貸作為談判籌碼爭奪項目源，造成銀行信貸環境混亂。正是在商業銀行的推波助瀾下，造成了在很短的時間內地方融資平臺貸款的瘋漲。

③ 各金融機構對地方政府融資平臺貸款資金監管不力

在很多情況下，政府背景的項目貸款是以政府融資平臺名義借入，由地方財政或劃歸項目建設主管單位統一調配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金，由此大大增加了金融機構貸后資金監控難度。由于無法監控貸款資金流向，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款，形成大量不良貸款。

（3）土地財政收入吃緊

隨著“國十條”等一系列的房地產調空出臺，2010年全國土地流拍情況嚴重，甚至有些城市在2010年全年期間，一塊土地都未拍賣出去，而極大多數的土地的成交價不超過土地起拍價的20%。這一現象的出現，對以土地財政為主營業務收入的地方政府融資平臺影響巨大。一邊是融資難，一邊是主營業務收入的減少，使地方政府融資平臺對資金的需求越發強烈。

三、信托公司參與保障性住房項目投融資的必要性

1.市場環境分析

近年來，房地產市場價格快速上漲，嚴重超出了普通百姓的購買能力，形成了較大的泡沫，不僅對我國的國民經濟和金融安全帶來了較大的隱患，同時也嚴重影響到了社會民生，不利于社會主義和諧社會的構建。基于此，自2010年以來，國家連續出臺了多項調控政策，一方面通過土地、金融、稅收等多種調控手段，抑制投機，遏制房價的過快上漲；另一方面，國家大力推動保障性住房的建設，以解決城市中低收入者的住房問題，促進房地產市場的健康發展。隨著2011年2月24日，住房和城鄉建設部代表國務院保障性安居工程協調小組與各地簽訂了2011年建設城鎮保障性住房1000萬套的目標責任書，我國保障性住房將迎來一個難得的發展機遇，同時也為信托公司介入保障房項目的建設提供了一個重大的機會。

2.政策環境分析

國家七部委在“關于加快發展公共租賃住房的指導意見”中對金融機構向公共租賃住房發放中長期貸款表示支持，并要求信托公司積極參與公共租賃住房項目的建設和運營。

2011年1月下發的《信托公司凈資本計算標準有關事項的通知》（銀監發【2011】11號）中約定，對公租房廉租房類保障性住房的融資類信托業務產品，按0.5%計提風險系數，低于1%的普通房地產信托產品的標準，鼓勵信托公司為保障性住房建設提供資金。

關于保障性住房建設通過信托融資，銀監會副主席蔡鄂生12月3日在上海舉行的中國信托業峰會期間表示要予以支持，并要求信托公司要根據國家轉變經濟發展方式的要求，轉變信托發展方式，要“把視野放寬，把立足點站高”。

目前，已有中信信托、天津信托、平安信托、中糧信托等公司分別通過不同的方式介入了保障房建設項目。

3.信托公司向自主管理業務轉型

一直以來，信托公司積極尋求向自主管理業務轉型，但是不論是類REITS的房地產信托投資基金，或是二級市場股票投資信托基金，都是形式大于實質，在經過一階段的真實投資后，在無法達到投資預期，甚至出現虧空的情況下，該類信托業務只得重新回到傳統的融資業務。真實投資信托業務的高風險以及信托公司本身自主管理能力較弱的事實，使很多信托公司都不愿輕易邁出向自主管理業務轉型的一步。而保障性住房投資則向信托公司打開了一扇大門，通過信托公司的包裝設計，使保障性住房投資信托業務具備了較低風險和較高收益共存的特性。信托公司通過對保障性住房投資信托業務的真實管理，與信托公司自主管理能力的提高有內在的一致性，不失為信托公司向自主管理轉型的一條路徑。

4.信托公司介入保障性住房建設的優勢

（1）信托傳統融資模式可以為政府保障性住房建設提供長期穩定的資金來源。通過信托方式，可以吸引大量民間資本力量參與公共租賃住房建設，逐步實現保障性住房的產業化生產。同時保障性住房低風險、較穩定的收益水平也適合信托公司通過設計此類產品以吸引風格穩健的社會投資者。另外，信托公司引入真實性投資模式，即為地方政府解決了融資難問題，又給廣大的社會投資者帶來了中等風險、高收益的真實投資信托產品，通過信托公司專業的自主管理，實現信托業務及產品的創新。

（2）保障房建設是政府的一項民生性工程，信托公司大多為國有控股、實力雄厚、以信譽為本的地方非銀行金融機構，能夠以社會責任為已任，在誠實守信的前提下規范運作，通過合理有效的成本控制，降低工程造價并獲取合理的收益，可以有效杜絕工程建設過程中的不規范行為和可能存在的利益輸送、權力尋租等腐敗行為。

（3）信托公司大多為國有控股企業，長期以來與各地政府及各級行政管理部門保持著良好的人脈關系，在保障房建設過程中，有利于各方的順暢溝通，提高辦事效率，加快項目建設周期。

四、信托公司介入保障性住房建設的傳統模式及創新

1.傳統信托融資模式

傳統的信托融資模式主要以信托資金貸款、股權附加回購、應收賬款等方式為某個單獨的保障房建設項目提供資金。其中以股權附加回購的融資模式居多，具體如下表所示：

傳統的信托融資模式為地方政府解決了項目配套資金，但有以下幾點問題：

（1）政府方面：①增加了地方政府負債；②融資成本較高。

（2）信托公司方面：①資金使用監管難度大；②建設風險不可控；

2.融資+開發建設模式（創新模式A）

在這種模式下，信托公司兼具開發商與金融機構的雙重角色，既為項目提供資金支持，同時又承擔了開發商的角色，充分發揮信托公司在資金融通與項目開發方面的綜合優勢。

具體操作方式為，信托公司與地方政府融資平臺簽訂保障性住房BT協議，由信托公司發行保障性住房BT項目資金信托計劃，募集民間資金專項用于政府指定的保障房項目建設，工程交由信托公司指定的具有房地產開發資質的房地產開發公司進行開發建設，項目竣工驗收完成后由政府回購（可以分年度回購）。

本模式解決了信托公司對信托資金監管以及項目建設風險控制問題，同時減少了地方政府向房地產開發企業支付的建設費用，大大降低了地方政府投資保障性住房的綜合成本。但地方政府負債的增加和昂貴的利息成本依然困擾著地方政府。

3.純投資模式（創新模式B）

本模式同時解決了傳統模式帶來的各種問題，信托公司的資金成本不再是地方政府考慮的主要問題。地方政府甚至無需還本付息，就可完成保障房建設要求。政府只需提供保障性住房項目，以及配套給予信托公司一塊周邊土地用于對保障性住房的商業配套，信托公司則直接作為開發商帶資對保障性住房項目進行投資，其投資利潤來源于地方政府對保障性住房配套的商業地塊項目的銷售或經營收入。

具體操作方式為，信托公司與地方政府融資平臺簽訂保障性住房投資協議，由信托公司發行保障性住房投資項目資金信托計劃，募集民間資金專項用于政府指定的保障房項目和配套商業項目的開發及建設。工程由信托公司指定的具有房地產開發資質的房地產開發公司進行開發建設。

在該類信托模式的實際操作中，為了保障信托計劃受益人的利益，可以引入地方政府對信托公司投資資金的保底措施，即當保障性住房投資項目的凈利潤小于信托計劃受益人的信托本金和保底利息（以5年期銀行貸款利率為基準）時，地方政府因對不足部分予以補足，保障信托計劃投資者的本息安全；相對的，當信托公司從保障性住房投資項目中獲得一定的利潤時，因與地方政府利潤分成，實現地方政府、信托公司、信托計劃受益人的三方共盈。

舉例說明：

信托計劃名稱：保障性住房投資集合資金信托計劃

信托計劃期限：3-5年

投資者收益：投資本金+保底利息+浮動收益（項目凈利潤—投資者投資本金—保底利息）X 40%

信托公司管理費用：（項目凈利潤—投資者投資本金—保底利息）X 30%，當投資項目獲得利潤不足以支付投資者本金和保底利息時，信托公司不提取信托管理費。

地方政府收益：（項目凈利潤—投資者投資本金—保底利息）X 30%

保障措施：當投資項目獲得利潤不足以支付投資者本金和保底利息時，地方政府安排財政資金對不足部分資金予以補足。

五、結論

借助信托公司平臺，以融資+開發建設和純投資模式介入保障性住房的建設，就目前而言，國內還沒有先例。政府如果能夠采納這種方式，將開創我國保障性住房建設的一個嶄新的模式。通過這種模式，不僅能夠為政府解決當前保障性住房建設的資金瓶頸問題，保證項目建設的規范運作，同時，更有利于政府順應中央政府的政策導向，促進本市保障性住房的全面有序推進，切實解決本市中低收入居民的住房問題，推動社會的和諧發展。

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