論反補貼規(guī)則專向性標(biāo)準(zhǔn)之事實專向性

摘要：《補貼與反補貼措施協(xié)定》為了填補法律專向性的空缺而設(shè)立了事實專向性標(biāo)準(zhǔn)，近年來它在國際反補貼調(diào)查中扮演著日益重要的角色。本文從事實專向性的理論基礎(chǔ)與判例出發(fā)，介紹了事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容，并進一步探討了歐美等國運用事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)律，最后針對中國應(yīng)訴反補貼調(diào)查的現(xiàn)狀給出了一些建議。

關(guān)鍵詞：反補貼；專向性；事實專向性

中圖分類號：D912.29文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）21-0162-02

反補貼調(diào)查涉及所有產(chǎn)業(yè)，并且被調(diào)查的是政府行為。事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生使得許多原本并不符合法律上的專向性的補貼行為也被納入征收反補貼稅之列，對被提起反補貼之訴的國家極為不利。那么，事實專向性標(biāo)準(zhǔn)有哪些特殊之處？在反補貼調(diào)查中，專家組是如何認(rèn)定補貼是否具有事實專向性呢？本文目的就在于通過研究這一標(biāo)準(zhǔn)，在以后的反補貼調(diào)查中，當(dāng)調(diào)查機關(guān)以事實專向性標(biāo)準(zhǔn)為理由認(rèn)為補貼具有專向性時，對于被調(diào)查國應(yīng)如何應(yīng)付或如何駁斥提出一些富有建設(shè)性的意見。

一、事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容

（一）事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的基本涵義

SCM協(xié)定在第2條具體規(guī)定了補貼的專向性標(biāo)準(zhǔn)，并將其分為法律專向性和事實專向性補貼兩種。第一款（c）項規(guī)定了事實專向性補貼的概念，即，雖然一項補貼根據(jù)第一款(a)項和(b)項的規(guī)定不具有專向性，但是由于該補貼被有限數(shù)量的特定企業(yè)所使用，或者主要由特定的企業(yè)使用，或者該補貼中的大部分比例被授予特定企業(yè)，則這樣的補貼可能在事實上具有專向性。

在各成員國頒布實施的法律或政策中，有時并沒有限制特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)才能獲得補貼，但是實際上恰恰是只有有限的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)最終獲得了補貼。事實專向性標(biāo)準(zhǔn)針對的就是這種現(xiàn)象。SCM協(xié)定在進行事實專向性判斷時應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：1）是否存在限定數(shù)量的企業(yè)使用補貼政策；2）是否存在主要使用者；3）是否給予某些企業(yè)不成比例的大量補貼；4）授予機關(guān)在決定授予補貼時行使自由裁量權(quán)的方式。這些因素必須同時具備還是只具備其中一項即可，無疑多種因素同時具備才可認(rèn)定存在事實專向性的觀點對于我國更為有利，因其加大了認(rèn)定事實專向性存在的難度，提高了門檻。

（二）事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)及確定

即使法定的資格要求表面上是中立的、客觀的，或者如果一個項目名義上使整個經(jīng)濟體獲益，這個項目仍然可能具有事實上的專向性。如果一個特定的產(chǎn)業(yè)或集團獲得了此項目的利益，不管是出于什么原因，這個項目都是具有專向性的。支撐事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的有兩個論斷。第一，政府的法規(guī)或條例經(jīng)常是措辭模糊的。因此，一個目的和效果都在于補貼特定產(chǎn)業(yè)的項目不一定符合法律上的專向性要求。更重要的是，如果一個項目具有專向性，即能夠扭曲經(jīng)濟，給特定產(chǎn)業(yè)帶來利益，那么這項補貼應(yīng)該被抵消，不論它隱藏著的目的和目標(biāo)是什么。這是事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)。

事實專向性標(biāo)準(zhǔn)在卡波特案中得以確定后，美國商務(wù)部把它應(yīng)用于第二軟木案中，定義了三個認(rèn)定事實專向性是否存在的因素。第一，考察政府是否在法律上限定了特定產(chǎn)業(yè)才能獲得補貼。第二，圍繞是否存在事實上的主要使用者。第三，政府在行使裁量權(quán)時，其行使的方式是否在事實上限制了資源的普遍可獲得性。1988年，美國國會把卡波特案中的判決編入法律。

二、事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定因素分析

（一）主要的使用者（DominantUse）

主要使用者分析法是相對較直接的，因為它僅僅基于一個企業(yè)或集團所占的補貼項目利益的份額。例如，如果小機械企業(yè)使用了51%的電力補貼，在現(xiàn)行慣例下，這個補貼項目可能是專向性的，也可能不是專向性的，取決于支配地位的使用。顯然，使用補貼的份額越大，或者越小的集團得到了利益的大部分，那么就越容易確定支配地位的使用存在。在必要的專向性方面，一個獲得一項補貼利益的90%的產(chǎn)業(yè)和一個獲得55%的產(chǎn)業(yè)是有區(qū)別的，最好是在這種支配地位使用的案件中設(shè)立一個標(biāo)準(zhǔn)，獲得利益的份額達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)就構(gòu)成專向性。

（二）不成比例的利益（DisproportionateBeneficiary）

除了主要使用者理論之外，如果一個特定企業(yè)獲得了不成比例的利益，那么這項補貼也是具有專向性的。在定義上，不成比例需要一個基準(zhǔn)線。兩個理由可以支撐利益分配的不成比例構(gòu)成專向性。第一，一個企業(yè)使用補貼利益的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它對經(jīng)濟的貢獻，它就獲得了不成比例的利益，因此扭曲了經(jīng)濟。計算補貼使用者對經(jīng)濟的貢獻的一種普遍方法是它占國民生產(chǎn)總值的份額。第二，一個企業(yè)相較于其他的補貼使用者獲得了不成比例之大的利益，這并不直接反應(yīng)出這項補貼是否造成了資源的不合理分配，這需要進一步的相關(guān)調(diào)查。

（三）政府自由裁量權(quán)（GovernmentDiscretion）

如果一個項目沒有規(guī)定政府應(yīng)如何運行，那么政府的行政方式，如給予補貼和拒絕提供補貼的程序?qū)豢疾靵砜词欠翊嬖趯Ｏ蛐浴Ｊ紫龋@些證據(jù)并非不可或缺，政府如果針對特定產(chǎn)業(yè)來提供補貼，通常會導(dǎo)致事實上的主要使用者出現(xiàn)。其次，當(dāng)事實上的主要適用者因素與不成比例因素還不足以認(rèn)定專向性時，政府自由裁量權(quán)的濫用這一因素就會起到?jīng)Q定性作用。最后，當(dāng)政府的行為，包括法律法規(guī)，還沒達(dá)到能夠認(rèn)定法律專向性的水平時，可以把其納入認(rèn)定事實專向性的因素。在政府自由裁量權(quán)的案例中，自由裁量權(quán)本身并不是關(guān)鍵。政府使用自由裁量權(quán)的方法傾斜了補貼利益的分配時，才能認(rèn)定專向性。

（四）運用認(rèn)定因素的原則

如果能夠證明一個項目的使用者數(shù)量很小，存在主要的使用者，或補貼利益分配不成比例，或以上這些因素的組合，那么這個項目就會被認(rèn)定為具有專向性。政府行為或鎖定特定產(chǎn)業(yè)并不是必須要證明的。在判定事實專向性時，還必須考慮以下原則：

1.調(diào)查的側(cè)重點在于補貼的利益分配，而不是補貼的形式。

2.若項目的性質(zhì)本身決定了利益的分配，即使沒有補貼也改變不了，那么這個項目的使用者與補貼是沒有利益關(guān)系的。

3.一個項目的受益者范圍越小，或特定產(chǎn)業(yè)所獲得補貼利益的份額越大，專向性存在的可能性就越大。

4.如果證據(jù)顯示一個項目造成了顯著的資源分配扭曲，那么在理論上這就決定了專向性的存在。但這不是認(rèn)定專向性的必然要求。

5.不成比例的利益因素的發(fā)展方向應(yīng)該是用所獲補貼利益比重于國民生產(chǎn)總值比重的比例來衡量。

6.如果其他認(rèn)定因素不足以決定專向性的存在，政府行為與自由裁量權(quán)的使用應(yīng)該被納入調(diào)查范圍。

三、事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的評價及對我國立法的啟示

（一）事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的評價

1.有了事實專向性標(biāo)準(zhǔn)，一項99%的利益都給予一家特定企業(yè)的補貼即使在名義上是可廣泛獲得的也會被認(rèn)為具有專向性，即使剩下的1%的利益給了另外一打企業(yè)。如果受益者的總數(shù)太大，那么問題就變成補貼利益分配是多么集中或不成比例。但在實際操作層面，主要使用者理論和不成比例獲益理論的適用是缺乏清晰性的。

2.事實專向性標(biāo)準(zhǔn)完善了反補貼法律體系，從保護全球貿(mào)易健康發(fā)展的角度來看，反補貼法律體系每向完善合理邁進一步，都對促進貿(mào)易發(fā)展作出積極的貢獻。事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，使一些表面上不具有專向性的措施被納入到可訴補貼之列。

3.從我國的立場出發(fā)，事實專向性標(biāo)準(zhǔn)在許多對我國提起的反補貼之訴中充當(dāng)了造成我國被征收反補貼稅的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｊ聦崒Ｏ蛐詷?biāo)準(zhǔn)縱然有固定的認(rèn)定因素，但這些因素的運用是極其靈活的。規(guī)則的制定者是歐美列強，我國則是游戲規(guī)則的遵循者，遵循游戲規(guī)則的人要想取得主動權(quán)，首先要做的就是摸透游戲規(guī)則，研究其漏洞。所以掌握事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的運用規(guī)律，是我國應(yīng)對反補貼之訴的必要前提。

（二）對我國立法的啟示

目前，我國反補貼立法中涉及專向性的有《中華人民共和國反補貼條例》和《中華人民共和國對外貿(mào)易法》。然而，其中并沒有規(guī)定事實專向性。鑒于事實專向性對申訴國極為有利，我們應(yīng)該在當(dāng)前立法中加入事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。可以借鑒美國的相關(guān)實踐經(jīng)驗，在反補貼條例中明確規(guī)定只要滿足事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素之一即可認(rèn)定具有事實專向性，為我國今后反補貼中事實專向性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定提供明確的法律依據(jù)。

結(jié)論

目前在對我國提起的反補貼調(diào)查中，事實專向性是造成我國被征收反補貼稅的一個重要原因，因此我們應(yīng)該對此進行研究，掌握其運用規(guī)律。本文在介紹事實專向性的基本涵義和產(chǎn)生背景的基礎(chǔ)上，剖析了事實專向性的各個認(rèn)定因素，并總結(jié)了使用這些因素認(rèn)定專向性時應(yīng)遵循的原則。我國當(dāng)前的反補貼立法中缺乏對事實專向性的規(guī)定，這是一個必須彌補的漏洞。在立法過程中，我們可以借鑒美國立法與司法實踐的經(jīng)驗。

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