民族地區的特殊性與新農合制度的可持續發展

摘要：民族地區在自然地理環境、經濟發展水平、文化背景等方面與其他地區相比有著自己的特殊性，新農合制度在民族地區的進一步完善過程中，必須與民族特殊性相結合，實現其可持續發展。

關鍵詞：民族地區；新型農村牧區合作醫療制度；特殊性

中圖分類號：C913.9文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）21-0088-02

新型農村牧區合作醫療（以下簡稱“新農合”）制度建立的直接目的是為了解決農牧民“看病貴”和“看病難”的問題，而其根本則是要提高農牧民的健康水平，改善其生存與發展能力。由于民族地區在自然地理環境、經濟發展水平、文化背景等方面與發達地區相比有著自己的特殊性，新農合制度在運行的過程中，一些發達地區不會出現的問題可能會在民族地區出現，一些在發達地區相對合理的制度設計在民族地區也可能行不通。因此，新農合制度在民族地區的運行及進一步完善過程中，能否與其特殊性相適應，將直接關系到新農合制度能否實現可持續發展。

一、民族地區新農合制度建設的現狀

新農合制度自2003年開始實行試點，到2009年已經基本達到了全面覆蓋，民族地區也已全面開展。2009年，少數民族人口聚集的西部地區已有1 052個縣(市、區)全面開展新農合，參合人數達25 894.89萬人，其中補償受益23 337.14萬人次。民族地區居民“看病難”、“看病貴”等問題得到了一定程度的緩解，農村牧區居民的健康水平及生存和發展能力有了一定程度的改善。

二、民族地區新農合制度的特殊性

（一）民族地區特殊的自然地理環境與新農合的可持續發展

1.民族地區多為歷史上蠻荒之地，氣候條件惡劣，自然災害頻繁，生產生活條件艱苦，導致農牧民健康水平低下，疾病多發，尤其是傳染性疾病和地方病多發。據統計，2000年我國人均期望壽命（反映一個地區人們的健康水平的主要指標是人均期望壽命）為71.4歲，其中處于相對發達地區的上海為78.14、北京為76.10，而處于民族地區的內蒙古為69.87、云南為65.49、西藏為64.37。健康是人人向往的，不分種族、民族、性別、年齡和居住地域，健康水平越低的人對基本醫療衛生服務的潛在需求越高，進而對醫療保障的期望值也越大。因此，如果排除收入水平等客觀因素的影響，民族地區居民對新農合的需求以及對新農合的期望都是遠遠大于其他地區的。

2.民族地區擁有廣闊的地域空間，但大多處于高山、荒漠之中，地形極其復雜。一方面，交通十分不便，村落出行能力及信息交流能力非常落后，居民就醫難度大，另一方面，人口密度小，自然村數量多、村落布局疏化、居民居住分散，而村衛生室和鄉鎮衛生院一般都集中分布在村委會和鄉政府所在地，基本醫療衛生的可及性受到影響。這導致了，一方面，農牧民生病后及時得到救治的可能性低，另一方面，農牧民分享新農合實惠的可能性低。這從民族地區新農合的沉淀資金過大也可以反映出。按國家衛生部、財政部相關指導意見精神，風險資金和沉淀資金規模應保持在年籌資總額的10%左右，而2008年，“云南省含風險基金在內尚有沉淀資金6.2億元，占籌資總額的24%”[1]。

（二）民族地區特殊的經濟發展水平與新農合的可持續發展

1.民族地區大都處于“老、少、邊、窮”地區，整體經濟發展水平落后，區域貧困與個體貧困并存。首先，整體上經濟發展水平相對落后，在新農合所需資金的籌集上，存在著“地方財政汲取能力低、社會集資能力低、個人支付能力低”的困境。據統計，2008年全國人均國內生產總值為22 698元，而少數民族聚居的西部地區為16 000元，大大低于全國平均水平。民族地區相對薄弱的地區生產總值及財政收入，使得新農合保障資金的缺口較大，在年初預算中不能足額安排，更不能及時下撥到位，為新農合的順利開展帶來了障礙。其次，貧困人口多、貧困程度深。從2009年各地區農村居民家庭人均純收入來看，全國平均水平為4 760.62元，其中最高的是上海11 440.26元，其次為北京10 661.92元，水平最低的依次是甘肅2 723.79元，貴州2 796.93元，青海3 061.24元，云南3 102.6元，陜西3 136.46元，西藏3 175.82元，新疆3 502.9元，寧夏3 681.42元，廣西3 690.34元等民族地區。

2.民族地區市場經濟體制尚未完全建立，市場化程度偏低，市場力量薄弱，市場機制不健全，市場進出、競爭和交易等規則還未有效樹立。西方主流經濟學認為，在完全競爭的市場，能夠自動實現帕累托效率最優化，使經濟資源得到合理配置和充分利用，這是市場經濟制度的優點。但在不完全競爭的市場中，市場所能發揮的作用非常有限，需要政府發揮更為積極的作用。

（三）民族地區特殊的文化背景與新農合的可持續發展

1.民族地區的居民長期勞動、生活在相對封閉的環境之中，自我保健意識和健康風險意識不強?！懊褡逦幕褪且粋€民族生活方式的總和”[2]?！吧贁得褡遄陨淼纳鏍顟B和生存方式往往是獨特的……這不僅是因為少數民族把握世界的方式和自身的生存方式和我們有別，更為根本的是因為在少數民族理解和把握世界的方式和自身的生存方式中蘊涵著不一樣的思維方式”[3]。在進行即期消費與遠期消費的選擇時，往往更傾向于前者，很少作長遠打算。在收入有限的情況下，通常優先考慮和解決放羊、賺錢、娶媳婦、生娃等問題，而對于疾病預防和小病治療等問題并不關心。

2.在民族地區居民在思維方式中，“情感的和激情的因素占了很大的比重”[3]。一方面，導致了他們在就醫生選擇上對鄉村醫生的依賴。由于長期的接觸，鄉村醫生與農牧民之間形成了默契和信任。另一方面，對民族醫藥的鐘情。民族地區中草藥資源極為豐富，苗醫、侗醫、蒙醫、藏醫等在認識疾病及辯病立癥、用藥原則等方面，都有自己的特色，因此，農牧民在日常生病時，多就地取材，選用多種民間草藥治療疾病。

三、對推進民族地區新農合制度可持續發展的建議

（一）突出中央政府在民族地區新農合建設中的責任

新農合在民族地區是“不論每個人是否愿意購買他門，它們帶來的好處不可分開地散布在整個社區里的產品”[4]。保障農村牧區居民的健康作為一項公共產品是一項重要的政府職能，而政府職能的實現需要依托于其財政實力，與其他地區相比，由于經濟發展水平相對落后，民族地區地方政府財政實力有限，很難保障新農合籌資的水平及持續性。而中央政府的財政資源多于、保障能力大于地方政府尤其是民族地區地方政府，相應地，在民族地區的新農合的建設中，中央政府應該首當其沖，承擔主要責任，應適當提高中央政府承擔的比例，減少地方政府和農牧民個人承擔的比例，以確保新農合建設所需要的資金來源穩定，推進新農合在民族地區的可持續發展，持久地保護民族地區農牧民的健康。

（二）加強民族地區基本醫療衛生資源建設

新農合制度建立的直接目的是解決農牧民看病難、看病貴的問題。在民族地區，看病貴的主要原因是農牧民收入低，沒錢看病，看不起病，看病難的主要原因是基本醫療衛生資源基礎薄弱，沒地方看病、看不好病。從這個角度來看，新農合在民族地區的可持續發展的一個重要條件是加強基本醫療衛生資源建設：1）堅持民族地區基本醫療衛生資源建設的公益性質，政府不能以追求經濟效益最大化為目標，而應該將基本醫療衛生資源作為公共產品向民族地區進行有效提供和合理配置，以滿足農牧民日益增長的醫療衛生服務需求，保證農牧民人人享有基本醫療衛生服務。2）對民族地區的基本醫療衛生資源進行統籌配置規劃，采取“抓小放大”的策略，將財力、物力和人力主要投入到基層醫療機構的建設中，尤其是重點加強鄉鎮衛生院和村衛生室的建設，以提高農牧民對基本醫療衛生資源的可獲得能力，提高民族地區基本醫療衛生資源的絕對可及性。

（三）提高農牧民對新農合的認同意識和參與意識

農牧民是新農合制度的最主要當事人和受益主體，沒有農牧民的積極參與，新農合的可持續發展無從談起。民族地區相對落后的教育與傳統觀念，使得很多農牧民對新農合制度認識不足，并表現出不理解、不信任和不支持。因此，民族地區新農合的可持續發展，不能僅加強新農合制度本身的建設，更應提高群眾的認同意識和參與意識：1）加大對新農合制度宣傳的深度和廣度，包括補償方式、補償比例、管理制度等，宣傳形式要形象、生動，符合民族地區特點，容易為廣大農牧民所理解和接受。2）向農民提供健康教育，提高農牧民的保健意識和健康價值觀，引導其樹立合理的消費觀念，增加對健康的有效投入，減少對新農合的“逆選擇”行為，從而提高農牧民健康水平。

（四）充分發揮民族醫藥在民族地區新農合中的重要作用

民族醫藥在民族地區卻有廣泛的群眾基礎，在防治常見病、慢性病中具有臨床療效確切、價格相對低廉等優勢，應充分發揮其在新農合制度中的作用。1）在新農合制度的進一步完善過程中，注重開發利用具有民族特色的醫藥，將民族醫診療技術、民族醫藥制劑納入補償范圍，并適當降低起付線標準和提高補償比例。2）在縣級醫院及鄉鎮衛生院設置民族醫科，加強民族醫科室建設，開展民族醫專科專病診斷治療，并進行規范管理。3）鼓勵和聘用當地的名老民族醫生參與到民族地區中心衛生室、村衛生室的日常建設中，應用民族醫藥適宜技術防治民族地區常見病、多發病。

參考文獻：

[1]一鳴.五大障礙影響“新農合”資金籌集與使用[N].東方城鄉報，2008-02-19-B03.

[2]謝國先.論民族文化的發展規律——兼說“民族文化保護”的認識論問題[J].西北民族研究，2006，(4):44.

[3]劉招明.理解少數民族文化——少數民族傳統文化中的思維方式探析[J].青海民族研究，2010，(3):128—130.

[4]爾森.經濟學[M].北京：首都經貿人學出版社，1996：55.