瀆職罪中“前案”的管轄問題研究

摘要：鑒于各級檢察機(jī)關(guān)工作人員在瀆職罪偵查中的前案管轄問題上存在的種種現(xiàn)實(shí)困境，本文從現(xiàn)狀出發(fā)，詳細(xì)分析了其存在的種種弊端，提出了個(gè)人的見解，“前案”、“本案”應(yīng)合并管轄。

關(guān)鍵詞：瀆職罪；前案管轄

中圖分類號：D924.393文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）21-0150-02

一、當(dāng)今“前案”管轄的現(xiàn)狀

在“兩法”修改實(shí)施以前，瀆職罪前案并沒有很明確的范圍，瀆職罪前案管轄問題也不突出。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)可以依據(jù)修改前的刑事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要可以對任何案件進(jìn)行立案偵查的規(guī)定對瀆職罪前案立案偵查。而刑事訴訟法修改之后，根據(jù)修改后的刑事訴訟法第十八條第二款，對人民檢察院直接受理自行偵查的案件范圍的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)立案管轄范圍除了法律明確規(guī)定的以外，只有國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大犯罪案件，經(jīng)省以上人民檢察院決定，才可以由檢察機(jī)關(guān)立案偵查，對于其他案件，檢察機(jī)關(guān)不再擁有管轄權(quán)。這一規(guī)定改變了以往對瀆職罪前案管轄的做法。檢察機(jī)關(guān)在查處瀆職罪過程中，對于與查處瀆職罪有關(guān)的其他案件（即前案）不能并案查處，而應(yīng)移交到有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理。這種管轄的變化給檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪帶來較大的困難。

為改變這種困境，各地檢察機(jī)關(guān)采取了一系列變通的辦法，有的采取提前介入的形式參與瀆職罪前案的偵查。實(shí)際上，提前介入前案偵查并非實(shí)質(zhì)的刑事訴訟意義的偵查，檢察機(jī)關(guān)并不具有實(shí)際的前案偵查權(quán)，前案偵查權(quán)仍由公安機(jī)關(guān)行使，其重要意義更側(cè)重偵查監(jiān)督，通過這種監(jiān)督方式來達(dá)到順利查處、打擊瀆職犯罪的目的[1]。但這種方式有一定的局限性，因?yàn)橛械陌讣牟樘?，直接涉及到公安機(jī)關(guān)個(gè)人甚至單位整體利益，偵查權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使，公安想法設(shè)法逃避監(jiān)督，偵查監(jiān)督的效果自然十分有限。

2000年5月29日，最高人民檢察院第九屆檢察委員會第六十次會議通過了《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》，共計(jì)三十條。該決定是在總結(jié)“兩法”修改實(shí)施以來瀆職侵權(quán)檢察工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢的發(fā)展及斗爭的需要，研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的措施，是全面推動(dòng)這項(xiàng)工作取得新的進(jìn)展而制定的。其中三十條中第九條第二款規(guī)定：“……對重特大瀆職犯罪案件所涉及的必須及時(shí)查清的案件，經(jīng)上級檢察機(jī)關(guān)同意，可以并案查處?！苯陙?，一些檢察機(jī)關(guān)依據(jù)此規(guī)定，對涉及前案的瀆職案件并案查處，取得一定的效果。但因上述規(guī)定，實(shí)際上突破了《刑事訴訟法》的規(guī)定，不時(shí)遭到理論界和司法實(shí)務(wù)界的質(zhì)疑，同時(shí)，也遭到來自公安機(jī)關(guān)等部門及律師團(tuán)體的抵制，使得效果大打折扣。許多地方對涉及前案的瀆職案件仍是本案由檢察機(jī)關(guān)查處，前案由公安機(jī)關(guān)查處。檢察機(jī)關(guān)在查處涉及前案的瀆職案件仍倍感困難。

二、當(dāng)今“前案”的管轄弊端

瀆職罪前案能否有效地查處和認(rèn)定，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)辦理瀆職案件的成敗。在司法實(shí)踐中，瀆職案的本案由檢察機(jī)關(guān)偵查，其涉及到的前案卻由有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)偵查，由此所形成的割裂和分離極易產(chǎn)生諸多不利因素。一是瀆職案“本案”的偵查受“前案”查處進(jìn)程的掣肘和羈絆。檢察機(jī)關(guān)為了慎重起見，在查辦案件時(shí)勢必會縮手縮腳，要等到前案被有關(guān)部門立案偵查或法院終審判決以后，才敢于對本案進(jìn)行立案偵查，這樣就可能貽誤了立案的最好時(shí)機(jī)。例如查處徇私舞弊不移交刑事案件案、放縱制售偽劣商品犯罪行為案、幫助犯罪分子逃避處罰案等行政執(zhí)法領(lǐng)域犯罪涉及到的相關(guān)刑事案件，這類犯罪的構(gòu)成以涉及到的相關(guān)事實(shí)是否涉嫌刑事犯罪以及構(gòu)成何種性質(zhì)和何種程度的犯罪為條件，因此，認(rèn)定這類犯罪必須查明前案事實(shí)。這類犯罪涉及到的前案在管轄中的問題主要表現(xiàn)為：前案由公安機(jī)關(guān)立案管轄，如果公安機(jī)關(guān)不能及時(shí)偵破前案，可能造成該類案件不能認(rèn)定和不便查處。“前案”一旦證據(jù)發(fā)生重大變化，不能被起訴或?qū)徟?，則“本案”的偵查工作就會變得非常被動(dòng)。二是瀆職罪的前案事實(shí)往往是瀆職案件事實(shí)的有機(jī)組成部分，是認(rèn)定瀆職罪的基礎(chǔ)和保證，而瀆職案件事實(shí)往往又是前案事實(shí)的延伸和發(fā)展[2]。只有將兩者事實(shí)全部查清，才能保證準(zhǔn)確的認(rèn)定瀆職罪及其前案。而目前立法規(guī)定分別由不同偵查機(jī)關(guān)或部門管轄的做法，割裂了案件事實(shí)的有機(jī)聯(lián)系，造成偵查工作中的交叉和重復(fù)，并增加司法成本，浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。三是兩機(jī)關(guān)的分別偵查，容易形成檢察與公安之間的矛盾和“空隙”，無法及時(shí)掌握瀆職案件中隱藏的“非法交易”，導(dǎo)致有關(guān)徇私舞弊的證據(jù)不能及時(shí)獲取，給犯罪嫌疑人有關(guān)當(dāng)事人訂立攻守同盟留下大量時(shí)間，容易導(dǎo)致串供、翻供。

三、“前案”“本案”應(yīng)合并管轄

那么，能否由檢察機(jī)關(guān)直接查辦“前案”，將“前案”和“本案”一并立案偵查呢？筆者認(rèn)為，這種做法是可行的，并且具有很大的優(yōu)越性。

（一）瀆職犯罪中的“前案”“本案”一并由檢察機(jī)關(guān)管轄從法理上是可行的

1.牽連管轄理論與實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)可以對瀆職罪前案行使立案管轄權(quán)。瀆職罪前案管轄，涉及到刑訴法理論上的牽連管轄。所謂牽連管轄，是指各個(gè)案件根據(jù)立案管轄、級別管轄和地域管轄，本應(yīng)由不同機(jī)關(guān)受理或?qū)徟?，但因案件之間具有內(nèi)在的特定關(guān)系而可以合并立案偵查、起訴和審判的制度，設(shè)置牽連管轄原則，是為了實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)，提高訴訟效率，保證辦案質(zhì)量，使相互牽連的案件通過合并立案偵查或合并審判以使及時(shí)查明案件事實(shí)，保證刑事訴訟的順利進(jìn)行[3]。我國1979年刑事訴訟法第十三條第二款也對檢察機(jī)關(guān)實(shí)施牽連管轄作了明確規(guī)定，這一條款雖然主要體現(xiàn)了法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，但同時(shí)也確定了檢察機(jī)關(guān)對瀆職罪前案的牽連管轄職權(quán)。在刑訴法修訂實(shí)施以前，檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職罪過程中對牽涉到的前案均是依據(jù)該條款實(shí)施立案管轄的，取得了較為明顯的效果，成為檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪的一條重要成功經(jīng)驗(yàn)。修改后的刑訴法第十八條第二款對檢察機(jī)關(guān)實(shí)施牽連管轄作了限制性規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大犯罪案件，可以實(shí)施牽連管轄，但對檢察機(jī)關(guān)并案查處查辦瀆職犯罪案件所牽涉的刑事案件法律沒有明確規(guī)定，但是由六部委《規(guī)定》中“關(guān)于公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件”和“人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件”時(shí)應(yīng)如何辦理的規(guī)定來看，是從有利于案件的查辦的精神出發(fā)的，因此，盡管六部委的《規(guī)定》對檢察機(jī)關(guān)并案查處查辦瀆職犯罪案件所牽涉的刑事案件沒有明確規(guī)定，但并案查處顯然并不違背六部委《規(guī)定》關(guān)于案件管轄的規(guī)定精神，有利于對瀆職犯罪案件的查處。檢察機(jī)關(guān)在查辦瀆職犯罪案件過程中，對于那些屬查辦瀆職犯罪案件必經(jīng)程序的刑事案件，可以堅(jiān)持過去實(shí)踐的做法，并案查處。

2.從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能看，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對瀆職罪前案的立案管轄權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是通過行使各種個(gè)體的檢察權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。對國家機(jī)關(guān)工作人瀆職犯罪行使偵查權(quán)是行使法律監(jiān)督職能的一種具體體現(xiàn)，為了充分實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督職能，法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在查處瀆職罪過程中對于涉及到的相關(guān)案件可以行使偵查權(quán)[4]89。如果不能行使這種對相關(guān)案件的偵查權(quán)，就不能有效地揭露和證實(shí)瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的偵查權(quán)也就會落空。因此，對瀆職罪涉及到的相關(guān)案件行使偵查權(quán)是從程序上保證檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪行使監(jiān)督職能的必要手段。所以說，對前案并案查處是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位決定的，是查辦瀆職案件的內(nèi)在要求[5]。我們知道，瀆職侵權(quán)涉及的前案是指檢察機(jī)關(guān)在查處國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪案件過程中涉及到的與瀆職罪的偵查和認(rèn)定密切相關(guān)的其他案件。前案和本案這兩個(gè)案件之間具有密切聯(lián)系。兩個(gè)案件事實(shí)之間互相交織和包容，存在因果關(guān)系。查清本案必須查實(shí)前案[6]。

3.檢察機(jī)關(guān)決定對瀆職罪前案行使管轄權(quán)，可以便利訴訟，利于偵查認(rèn)定瀆職罪及其前案?；跒^職罪與其前案相互牽連的需要，不查清前案，瀆職罪無法查清和認(rèn)定，而不查清瀆職罪，也影響到對前案的處理。其次，對瀆職罪及其前案進(jìn)行合并管轄是基于二者在偵查中具有同步性和不可分離性，只有一并偵查才能及時(shí)查清主罪。如果將瀆職罪及其前案分別立案管轄，可能會造成訴訟的互不銜接和極大的混亂，影響訴訟順利進(jìn)行。便利訴訟的原則使檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對瀆職罪及其前案案件進(jìn)行并案管轄。

（二）瀆職犯罪中的“前案”“本案”一并由檢察機(jī)關(guān)管轄具有很大的優(yōu)越性

1.“前案”和“本案”一并立案偵查，檢察機(jī)關(guān)就可以根據(jù)案件的不同情況以及“前案”的進(jìn)展，適時(shí)地選擇本案的立案時(shí)間，也不必?fù)?dān)心一旦“前案”化掉，本案的偵查成空中樓閣、前功盡棄，從根本上擺脫了受“前案”查處進(jìn)程的掣肘和羈絆。

2.“前案”和“本案”一并立案偵查，檢察機(jī)關(guān)就可以加大取證力度。瀆職案件面對的對象特殊，查辦難度大，取證，與一般刑事案件相比，瀆職侵權(quán)案件在立案上尤為慎重，往往沒有確實(shí)充分的證據(jù)，是難以立案的。而在初查階段，由于對偵查措施及手段的諸多限制，想要獲取確實(shí)充分的證據(jù)難度十分大，嫌疑對象大多有權(quán)有勢，或具有反偵查能力，在與他們的交鋒中，通常他們不會一觸即潰，繳械投降，這就需要用強(qiáng)有力的證據(jù)加以證實(shí)，“前案”的嫌疑人是“本案”的重要污點(diǎn)證人，污點(diǎn)證人的口供就是“本案”中強(qiáng)有力的證據(jù)。

3.對前案并案查處有利于案件公正處理和訴訟。檢察機(jī)關(guān)偵辦瀆職罪涉及并查處前案雖超越原有管轄權(quán)，但能避免個(gè)別公安機(jī)關(guān)出于單位榮譽(yù)和小團(tuán)體利益考慮造成立案不查或查而不結(jié)的現(xiàn)象，可徹底解決公安等機(jī)關(guān)阻撓檢察機(jī)關(guān)辦案的情況的發(fā)生。因此，也符合刑訴法規(guī)定的瀆職犯罪人員單位回避原則，有利于人民群眾、人大、和回避單位的監(jiān)督，有利于案件訴訟順利進(jìn)行，有利于對瀆職罪和前案的公正處理。

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