論程序法治與行政管理正義

一、行政管理正義與行政管理程序

正義是政治文明與法律制度的最高理想和共遵價值理念，是判斷一種法律制度是否具有正當根據的價值標準，“正義的許多原則——各得其所，黃金規則，絕對命令，公平原則，寬容要求，以及其他等等，被認為超越了一切歷史經驗”。作為以行政管理負擔分配為規制對象的行政管理法律法規，必須遵從正義理念而為正義之法。在現代法治國家，行政管理僅當符合憲法價值秩序下的正義要求時，才具有正當化基礎。因此，行政管理正義是憲法層面基本原則，為行政管理法律法規的核心價值和最高精神，行政管理文明應奉正義為圭臬。

由于觀察角度和范圍的不同，行政管理正義的內涵和要求具有一定的不確定性。例如，在工商行政許可方面，“就行政管理正義言，應給予經營主題有效的主觀權利保護，并實現許可之客觀合法性以及許可平等，以維護公共利益。”“在法治國家中，國家須先在憲法上決定其正義衡量準則；并在正義之基礎上決定社會秩序之衡量基準”。在行政管理實體法方面，行政管理公平乃行政管理正義的首要內容，依公平公正的量能原則系行政管理正義對所得稅的基本要求，以社會目的為主的行政管理，行政管理正義更為關注需求原則。而行政管理正義尤其表現為行政管理法律法規基本原則的建制，因為正義的行政管理法律法規必須以各項原理或原則為前提；實質的正義不僅要求單純的各項原則，更要求合乎事理的各項原則；合乎事理的各項原則，必須前后一致地加以適用。

筆者認為，從概念分析的角度來看，行政管理正義的內涵可以歸結為兩個方面：一是在確定行政管理的行政管理許可問題，行政管理正義表現為對公平公正、及時便民等實體正義的追求。二是在工商行政執法程序問題上，平等對待、程序理性、公開透明、人格尊嚴等行政管理正當程序要求是行政管理執法和司法的基本準則，以促進和保障程序正義的實現。但是，“正義只有通過良好的法律才能實現”，憲政國家法律的重要基本理念即在于對行政正義的維護，崇尚法治、保障人權、實行民主是整個行政管理法律的天職，這些憲政理念集中表達了人類對法治化的行政管理文明的渴求。法律在實現上述諸多行政管理正義的要求中，其基本機制是通過程序來實現的。“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”。

二、程序正義論

思想淵源在西方的法律傳統中，程序問題尤其在英美法系國家被視為法律的“中心”。程序在那里是保護公民權利的有力武器，人們相信“正義先于真實”、“程序先于權利”。這些有關法律程序的要求集中表現為英國的“自然正義”思想和美國憲法所確立的“正當程序”原則。前者的核心要求是：任何人均不得擔任自己的訴訟案件的法官，法官在制作裁判時應聽取雙方當事人的陳述；后者體現在美國憲法修正案第5條、第14條的規定，聯邦和州“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產”。并且，有關正當法律程序的要求也從最初的訴訟程序，逐漸擴展到行政領域，成為法律程序的一項基本價值目標。而發端于1970年的“正當程序革命”（其間有所反復），更是將憲法規定的程序性正當程序的適用由傳統的普通法上的“權利”擴大至由政府通過制定法給予公民 或企業的“特權”，如從政府獲得福利津貼、公共住房、營業執照、政府合同等“特權”也受到程序性正當程序的保護。出于對人類自身前途和命運的終極關懷，20世紀60年代以來，西方一些學者開始從理論上系統研究程序或過程本身的正當性問題。第一次將程序正義導入正義理論體系的是美國學者羅爾斯。1971年，羅爾斯在其《正義論》一書中分析了純粹的程序正義、完善的程序正義以及不完善的程序正義等三種形態的程序正義。在羅爾斯看來，如何設計一個社會的基本結構，從而對基本權利和義務作出合理的分配，對社會和經濟的不平等以及以此為基礎的合法期望進行合理的調節，這是正義的主要問題。要解決這些問題，可以按照純粹的正義觀念來設計社會系統，“以便它無論是什么結果都是正義的”。羅爾斯理論對人們的深刻啟示在于，在對一種至少會使一部分人的權益受到 有利或者不利影響的活動或決定作出評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，而且要看這種結果的形成過程或者結果據以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性、合理性標準。在羅爾斯發表《正義論》后不久，美國學者薩默斯于1974年發表了題為《對法律程序的評價與改進——關于“程序價值”的陳辯》的論文，首次提出了法律程序的獨立價值標準問題。薩氏對法律程序價值的評價除了有“好結果效能”標準外，還存在一種獨立的“程序價值”標準，即實現參與性統治、程序理性、對人的尊嚴的尊重等程序價值標準。

三、行政管理法治中的程序問題

理論分析隨著正當程序作為一項憲法基本原則的確立和憲政理論的發展，憲法的程序屬性得到了進一步揭示，人們開始強調憲法作為 “形成法律的法律”這一程序性特征，“程序性憲法”、“程序憲政”、“憲政程序正義”得到普遍關注。而淵源于社會契約思想的行政管理債務關系說，昭示了行政管理的正當性在于建立在被管理對象同意基礎上的行政管理立憲契約。為忠實地表達人民的意志，需要為行政管理權的設立和運行提供符合行政管理正義要求的根本程序規則。因此，按照代議制的一般原理，構建符合程序正義要求的行政管理立憲程序成為各國憲政建設的重要內容，這表現為有關行政管理立憲、修憲采用比普通法律制定和修改更為嚴格的特別程序，行政管理法定主義，以及有關行政管理立法程序等內容在各國憲法上受到普遍重視，以維護行政管理憲政秩序。值得指出的是，美國更是通過司法解釋，賦予正當程序對實體正義的審查職能，這尤其表現在關涉公民財產權的有關行政管理實體立法的正義性必須符合實質性正當程序的要求。為了制定符合正義要求的行政管理法律，實現行政管理良法之治，行政管理立法活動應當遵循程序正義的基本要求。行政管理立法作為分配行政管理負擔和行政管理權益的資源配置活動，其程序活動的特點在于各種行政管理價值的選擇和相互競爭的各方利益的權衡，這使得民主參與和利益表達機制成為行政管理立法程序關注的焦點。尤為突出的是，囿于行政管理法律法規的技術性、專業性和復雜性，各國不僅在一定程度上授予行政機關委任立法和制定行政管理法規的職能，而且行政機關在行政管理法律的制定中扮演著突出的作用，行政管理法案的提出和立法準備階段基本上都是由行政機關操作的，形成了較為突出的行政運作機制。為克服間接民主制和行政主導的不利影響，需要突顯行政管理立法過程中參與機制對課稅權的制約和規范作用。張揚程序民主性，保證行政管理立法過程中競爭性的利益得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥協，也更易于對立法結果的接受，實現多元行政管理民主秩序。