政府責任與“民工荒”問題剖析

摘要：“民工荒”是近年來我國“三農”問題的熱點之一。“民工荒”現象的出現與我國沿海地區經濟結構調整及勞動力價格上升等因素有關，同時也凸顯了政府公共服務不足和政府責任缺失的問題。從政府責任層面剖析“民工荒”，要求政府必須明確職責，為農村勞動力轉移提供有效服務，打造城鄉社會保障一體化，提升城市化進程中的新市民素質。

關鍵詞：“民工荒”；政府責任；公共服務；社會保障一體化；新市民

中圖分類號：Ｆ３２３．６ 文獻標識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０11）23－5010-05

Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ ｔｈｅ Ｃｒａｃｋ ｏｆ “Ｌａｂｏｒ Ｓｈｏｒｔａｇｅ”

ＺＨＯＵ Ｄｅ－ｊｕｎ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ，Ｊｉａｎｇｓｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ ２１２０１３，Ｊｉａｎｇｓｕ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： “Ｌａｂｏｒ sｈｏｒｔａｇｅ” ｉｓ ａ ｈｏｔ ｉｓｓｕｅ ｏｆ ｔｈｅ ｔｈｒｅｅ ｒｕｒａｌ ｉｓｓｕｅｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ． Ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎ ｆｏｒ “ｌａｂｏｒ ｓｈｏｒｔａｇｅ” ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ ｉｓ ｐａｒｔｉａｌｌｙ ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｃｏａｓｔａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ， ｌａｂｏｒ ｐｒｉｃｅ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｆａｃｔｏｒｓ． Ｉｔ ａｌｓｏ ｈｉｇｈｌｉｇｈｔｓ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ａｎｄ ｌａｃｋ ｏｆ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ “ｌａｂｏｒ ｓｈｏｒｔａｇｅ” ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｌｅｖｅｌ， ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｃｌｅａｒｌｙ ｄｅｆｉｎｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｂｏｒ ｆｏｒｃｅ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｓｅｒｖｉｃｅｓ， ｔｏ ｃｒｅａｔｅ ａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｏｆ ｎｅｗ ｃｉｔｉｚｅｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： “ｌａｂｏｒ ｓｈｏｒｔａｇｅ”； ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ； ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ； ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ； ｎｅｗ ｃｉｔｉｚｅｎ

“民工荒”是近年來我國“三農”問題的熱點之一。改革開放３０年來，農民工這個特殊群體為工業化、城市化做出了歷史性的巨大貢獻。但是，由于歷史和現實的種種原因，他們卻一直難以公平分享改革發展成果。近年來屢屢發生在我國東南沿海并且逐步向內陸部分省份蔓延的“民工荒”問題，已經成為影響我國經濟長期穩定發展的重要問題之一。“民工荒”現象的背后，不僅是一場企業競爭力的大洗牌和中國制造業的升級，也與我國沿海地區經濟結構調整及勞動力價格上漲等因素有關，同時也凸顯了政府公共服務不足和責任缺失的問題［１］。

１ “民工荒”現象的產生與發展

１．１ “民工荒”現象的產生

早在２００３年前后，我國東部沿海部分地區的一些中小企業就出現了用工短缺的問題。２００４年勞動和社會保障部曾派出專門課題組赴珠江三角洲就民工短缺問題進行過調查。中國是一個勞動力資源大國，農民工及農民工的流動是我國改革開放進程的必然結果，農村勞動力資源富裕，廉價的勞動力促進了我國經濟的快速發展，農民工“就業難”問題仍未完全解決。因此，對于目前出現的“民工荒”現象，學者缺乏對“民工荒”的統一認識，更多地傾向于“民工荒”就是“技工荒”。筆者認為，真正意義上的“民工荒”主要體現在產業結構的分類上，特指勞動密集型的企業，在招收普通的從農村到城市打工的農民工時，由于各種原因使招工計劃難以完成，工廠因為招收不到足夠的員工致使生產活動不能正常開展，影響企業生存的勞動力短缺現象［２］。早期的“民工荒”現象出現后，因為只涉及部分地區的中小企業，并沒有引起社會的太多關注。

１．２ “民工荒”問題的發展

自２００８年４月以美國為起始的世界金融危機爆發后，以外向型經濟著稱的我國東部沿海地區成為金融危機沖擊的重災區。從２００８年底至２００９年春節前后，許多中小企業紛紛以減少大量農民工應對，引發了農民工“返鄉潮”；而２００９年下半年至２０１０年春，隨著我國經濟逐步回暖，我國東部沿海地區開始出現“民工荒”。許多中西部的農民工在回鄉之后不愿再到沿海城市，而是選擇在家鄉自主創業或者就近選擇一些合適的工廠就業。東部沿海地區的吸引力和競爭力趨于弱化，工廠招不到足夠的員工或者合適的員工，正常生產活動無法繼續下去。隨著我國區域協調發展戰略的實施，西部大開發的進一步深入，東部地區的一些勞動密集型產業陸續轉移到中西部地區，導致當地用工需求增加，使得我國中西部的部分地區也出現了“民工荒”，江西、安徽、河南、四川等地都出現了招工難的現象。至此，“民工荒”現象引起社會的廣泛關注和各級政府的高度重視［３］。

１．３ “民工荒”現象的本質探究

在“民工荒”現象出現的早期，學者們更多是從產業結構調整等經濟學視野探究勞動力資源短缺，隨著“民工荒”從東部沿海城市向中西部的蔓延，更多地體現了城鄉分立的二元性，有學者提出，“民工荒”的本質就是“權利荒”，之所以出現農民工勞動力資源的不足，不是因為農村勞動力資源的整體不足，而是在缺乏權益保護背景下農民工的一種自我保護，“民工荒”的根源在于農民工就業權保護的缺失。“民工荒”是政府對農民工工作權不當作為的必然結果。“民工荒”一方面體現了市場調節作用在人力資源領域的先發性和競爭性，另一方面也體現了政府作為經濟發展的協調者和促進者管理職能的欠缺，在優化人力資源的利用上顯現出諸多不盡如人意的地方，這是政府責任的缺失。在農民工形成且隊伍不斷壯大的過程中，由于政府權利觀念淡薄形成以犧牲農民工及其工作權為代價的城市、社會發展方式，直接催生了“民工荒”［４］。

２ 政府在“民工荒”問題上的現實困境

無論是２０世紀８０年代的“民工潮”還是目前的“民工荒”，都是我國農業剩余勞動力轉移不順利、不暢通的反映，同時也是我國政府在農業勞動力轉移中職責缺位和缺失的反映。政府在面對“民工荒”時的責任缺失，凸顯出政府在行政職能的行使上所面臨的諸多困境。

２．１ 政府責任缺失催生了“民工荒”現象

政府具有經濟職能和公共服務職能，從這個角度來看，政府不當為而為、為而不當，直接侵害了農民工工作權，加劇農民工貧困的同時催生了“民工荒”。政府在農民工就業問題上負有不可推卸的責任，在沿海地區的諸多工廠出現的“民工荒”問題上同樣負有重大責任。這種責任體現在農民工的就業絕大多數屬于自發性的找工作，政府在農民工就業問題上鮮有作為［５］，因此難以把握農民工的就業趨勢和工作動機，一旦出現大范圍的農民工返鄉現象，便在工廠招工難問題上一籌莫展。政府在農民工就業上缺乏相關的管理和保護制度，因而也就不可能針對大規模的農民工外出和返鄉采取有效的措施做到統籌兼顧。

２．２ 農民工的流動性使得“民工荒”問題復雜化

農民工在城市打工，本身沒有固定的戶籍要求或者其他方面的限制，因此活動自由性大，他們尋找相對更好的工資待遇和工作條件，對工作內容的要求很少，因此工作不固定，政府在協調民工資源的時候難以加以統籌，不能有效進行員工資源的協調利用。此外，農民工本身缺少專業技能，所從事的工作多為流水線工作，勞動強度大，技能要求低，因此在勞動密集型企業中廣泛分布。農民工就業領域多的復雜性使得政府難以對其進行行業分類和相關管理，管理上因此出現盲區和空白。農民工自身文化水平和素質較低，也給政府管理帶來了難度。

２．３ 企業經營管理的理性缺失導致了“民工荒”

農民工和企業的關系既對立又統一。在勞資雙方的博弈過程中，如果雙方之間的力量嚴重不對等，往往會產生一系列嚴重的消極后果。政府有責任在勞資雙方之間建立一套良好的平衡制度。目前很多中小企業對職工的管理方式粗暴，工作條件惡劣，惟一聯系農民工和企業的因素就是工資。對于企業的這種變相剝削行為，政府雖然也采取了一些措施，但是收效甚微。我國的很多企業，尤其是勞動密集型中小企業缺乏必要的企業文化和合理的管理制度，沒有明確的經營方略，只是以盈利為惟一目的，長期忽視員工的生存和發展，員工離心現象趨于嚴重，而受監督和制約的機制不健全，當經濟形勢轉變或者產業發生轉移時，勞資矛盾就會進一步加劇，此時政府更加難以進行有效地規制和調整。從表面上看是企業社會責任的缺失，但從根本上講是政府的管理責任欠缺。

２．４ 社會歧視加劇了“民工荒”

城市社會長期以來對農民工這一群體的存在一直存有惡意，對其地位沒有恰當的認可。社會缺乏對農民工的尊重和理解導致政府在執行行政工作、對農民工進行相關保護時缺乏必要的社會支持。社會普遍認為農民工就應該存在于低附加值產業，從事簡單的技術含量低的勞動，使得農民工在權利訴求上屢屢陷于被動，這是導致“民工荒”問題的關鍵社會原因。城鄉二元戶籍制度長期不合理存在，農民工每年奔波于城市和家鄉之間，苦不堪言。而社會對農民工權益的保護長期缺乏足夠的重視，以至于在農民工權益受到侵害時，沒有有效的措施對其加以救助。在這種情形下，農民工的基本生存需求都得不到滿足，相關發展性愿望長期被忽視，而政府又束手無策，必然導致“民工荒”現象的發生［６］。

２．５ 政府為農民工提供的維權路徑欠缺

政府的重要責任是保護公民的生存和發展權，這是人權保護的最基本內容。政府本身負有保護農民工合法權益的相關義務，這些保護措施應該與對企業的監管密切結合。農民工作為在市場競爭中弱勢的一方，較之其他群體的工作權，政府對農民工工作權應履行更多的積極義務予以保證。但現實中農民工的權益屢屢遭到侵害，其工作缺乏安全感，尤其是許多農民工只身在外，沒有人際關系上的幫助，又缺乏相關的維權意識和維權途徑，在遭受侵害時政府不能有效履行職能加以保護和幫助，所以農民工從根本上喪失了對外出打工的信心，一旦在家鄉的附近找到相對不錯的工作就不愿再外出打工，使許多企業即使增加一定的工資也難以找到滿意的工人。政府在保護農民工相關權益上的不力，成為助推農民工返鄉后不愿再遠赴他鄉打工的重要誘因。

２．６ 東西部政府間缺乏溝通和協作導致勞動力轉移缺乏引導

我國農民工的轉移主要是東部沿海發達城市和中西部經濟發展落后地區的勞動力轉移。隨著經濟格局的轉變，沿海地區的生產成本逐步增加、產業升級更新的速度也逐步加快，因此原來的企業要想繼續生存發展下去，要么采用先進技術，進行技術革新，要么就需要對企業進行區域性的轉移。中西部地區人口稠密，市場廣闊，政策良好，勞動力資源更加豐富，因此部分企業選擇將企業遷移至此。企業區域遷移的結果是將很多農民工留在了家鄉，致使沿海許多工廠招工難問題突出。２０１１年春節期間“民工荒”從東部向西部蔓延正是區域政府缺乏溝通協作的直接后果。如果區域間的政府在產業升級和產業接收問題上有良好的協調與溝通的話，加強區域間的經濟合作，不僅有利于社會經濟的發展，還會帶動區域經濟的協調發展，保障農民工的良好就業，避免“民工荒”的大規模出現，降低其對社會穩定和經濟發展的破壞性［７］。

３ 政府在“民工荒”問題上的價值定位

“民工荒”既是我國經濟升級轉型的必然反映，也是我國勞動用工體制改革滯后應付出的代價［８］。一般而言，政府具有政治職能、經濟職能、社會文化職能和外交職能。政府職能的正常、充分行使，可以保障社會經濟的平穩運行和協調發展。政府的責任是把機制的構建和職能的行使統一起來，在統籌兼顧中發現問題、解決問題、服務社會、滿足群眾需要。國家制定和強力推行勞工標準是政府的基本職責。在市場經濟條件下，政府不應該是勞動者的代表，更不應該只成為資本或老板的代表，而應該是社會利益的代表［7］。具體到農民工這個問題上，特別是“民工荒”問題上，政府應該是農村勞動力資源開發利用的引導者、農民工教育培訓的組織者、農民工權益保護的捍衛者。

３．１ 政府應該是農村勞動力資源流動的引導者

“民工荒”問題反映的是農民工社會問題的深層次矛盾，這個矛盾體現在就業權平等、身份的合理定位、良好的就業環境和完善的社會保障。這些都是政府作為社會服務機關和行政機關理應關注和解決的問題［9］。從總體上看，我國勞動力數量仍然呈現出過剩的趨勢，之所以出現“民工荒”問題，是由于勞動力資源的調配和引導出現了問題，勞動力流通不暢。一些地方失業率居高不下，農民工找不到工作，而另一些地方工廠因為招不到工人而瀕臨停產，政府在就業問題上的責任在于充當“中間人”，將地區過剩的人力資源向需求地區引導，形成人力資源的優勢互動和充分利用。政府在面對這一矛盾時，需要從社會經濟發展的大局出發，綜合考量，采用最合適的方法解決社會矛盾。政府有責任建立良好的農民工就業機制，完善社會就業的保障安置渠道，對于長期存在的農村勞動力剩余現象加以制度上的合理解決，在農村建立健全就業統籌機制，充分吸納農村剩余勞動力［１0］。

３．２ 政府應該是農民工教育培訓的組織者

“民工荒”當中有很大一部分是“技術工人荒”，企業缺乏更多的是具有相關專業技能的專業性人才和技術工人，因此政府的責任還在于增加勞動技能培訓的組織活動，加大對農民工的職業技能培訓。在構建就業培訓機制的同時，要嚴格按照相關制度執行，將農民工的職業技能培訓落到實處，培養出一大批具有專業技術的農民工工人。目前我國農民工的工資相對很低，這一方面是初次分配在收入分配體系中的比重問題，也與農民工自身的技能水平有關。因此，各地政府一方面要不斷完善工資福利的增長機制，另一方面要增強農民工的職業技能。在擁有較高職業技能和勞動技能的條件下，農民工工資水平的提高顯得更加容易和快速，將從根本上緩解“民工荒”現象。

３．３ 政府應該是農民工權益的捍衛者

政府有責任解決農民工進城務工的后顧之憂，要建立并完善社會保障制度，加大對農民工的社會保障力度，使農民工平等地享有就業保障、醫療保障和養老保障等，在制度上形成固定和平等的社會保障環境，充分調動農民工的勞動積極性，構建合理有序的農村勞動力資源流轉路徑［１1］，從而從制度層面消除“民工荒”形成的可能性。各級政府應該加強對農民工權利受侵害事件的查處和解決力度，增強對相關企業的監督和管理，在現實生活中注重對農民工權益保護的宣傳和指導。

４ 完善政府責任，破解“民工荒”

政府作為社會發展的協調者與調動者，扮演著十分重要的角色，其服務職能即體現為具體的促進就業、公共設施籌建、促進經濟發展、維護生態平衡等［１2］。從政府責任的視野下尋找解決“民工荒”問題的途徑，最終還是要回到對政府職能的完善和制度的建設上來。應對“民工荒”的根本舉措是改變半城市化經濟發展模式為城市化經濟發展模式［１3］，在我國的政治經濟體制下，政府的主動作為起著關鍵的引導作用。從政府責任層面尋求“民工荒”的破解之策，要求政府必須明確職責，為農村勞動力轉移提供有效服務，打造城鄉社會保障一體化，提升城市化進程中的新市民素質。

４．１ 打造城鄉社會保障一體化系統

公平性是社會保障的本質屬性。社會保障制度設計要體現城鄉居民在政策選擇上的公平性。社會保障制度設計應體現城鄉間的互濟，在基本醫療保障方面城鄉居民應享受相同的待遇標準［１4］。現行的以戶籍管理制度為核心的城鄉分割、區劃封閉的社會經濟二元管理體制已成為解決農民工問題、加速城市化進程的一大障礙。正是因為有了“城里人”和“鄉下人”的區分，農民工在城市就業才面臨著諸多的歧視［１5］。通過立法廢除城鄉二元經濟體制，建立健全覆蓋農民的醫療與養老保障制度是構建農民工權益保障、解決農民工后顧之憂的核心和關鍵。針對農民工工農兼有的特殊身份，可以制定特殊的社會保障制度和社會保險險種，讓農民工享受與“城里人”一樣的社會保障。對于返鄉農民工，應該科學合理地界定和調整農村低保標準，按照保障農村居民基本生活的原則，合理確定與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應的保障標準［１6］，保障年老歸鄉喪失勞動能力的農民工有最基本的生活保障。

４．２ 加強東西部不同區域政府間的合作

全國范圍內農村勞動力的大規模流轉離不開不同地域政府部門的相互協作。各地政府應該增強區域間的溝通與協作，增強農村勞動力就業信息和產業結構調整的溝通與交流。東部省份的政府應該注重對地區經濟的宏觀把握，引導相關不適合在本地發展的企業積極向內陸優勢地區遷移，減少對勞動力的需求；內地的各級政府更應該履行好職能，提高工作效率，完善行政職能，積極吸收接納相關企業投資落戶，在地區形成具有特色的產業鏈，吸收本地農民工就業。中西部地區應該借發達地區產業轉移之機，切實轉換政府職能，加大力度完善基礎設施建設，充分發揮內地勞動力的優勢，促進內地經濟發展，縮小沿海與內地的發展差距［１7］。

４．３ 完善勞動力就業市場體系

勞動力就業市場體系包括的范疇很廣，這里重點強調的是勞動力市場中的職業引導機制和職業培訓機制。目前我國的農業機械化進一步推進，農民的田間勞動量減少，農民的相關素質也得到進一步提高，因此，充分挖掘農村剩余勞動力資源，使農村剩余勞動力得到充分利用，將會為解決“民工荒”問題提供有效幫助。因而各地政府應該在廣大農村勞動力資源富足的地區建立普遍的職業引導機制［１8］。同時，各地政府應該加強對農民工的職業培訓和技術培訓。囿于我國企業的現狀，對農民工的職業技術培訓更需要由政府組織和牽頭。通過農民工的職業技術培訓，必將能夠增強農民工的勞動素質和職業技能，提高單位勞動生產率，緩解企業的用工需求，從而減少用工短缺現象的發生。

４．４ 打造農民工權益法律保護機制

“民工荒”的出現凸顯了農民工的“權利荒”，是農民工平等地位的淪落和平等權利缺失的最直接體現［19］。各級政府要把維護農民工的合法權益作為一項長期細致的工作來抓。要增強執法監督力度，對于企業侵犯農民工合法權益的事情要嚴肅查處，增強農民工的就業安全感。同時開辟多種渠道，指導農民工進行自我維權。通過建立在企業和農民工之間的制度性保障，可以盡可能地增強對企業的約束和監督，加大對農民工的保護力度，使農民工更加積極安心地從事相關工作。政府應該積極為農民工創造良好的就業環境，保障農民工的相關權益，保障農民工子女的受教育權，增強廉租房工程建設等，為農民工的就業鋪設良好的道路，在完善政府職能的過程中維護農民工的權益［２0］。

４．５ 提升城市化進程中的新市民素質

城市化不僅是人口向城市聚集的過程，而且也是農民工市民化的過程。隨著我國城市化進程的快速推進，大量的農民工涌入城市，經過多年的打拼和積累成為新市民。農民工是目前農村勞動力的主要力量，也是城市新市民的重要組成部分。要解決“民工荒”，就必須實現農民工工作的相對穩定。農民變市民、村民變居民的過程，不僅僅是形式上、空間上的轉換，更是思想觀念、生活方式、行為習慣等方面的一場變革［２1］。政府要通過法律手段、政治手段和行政手段為農民工轉變成新市民造就一個良好的軟環境，充分發揚民主，引導農民工廣泛參與城市管理。政府管理部門要探索和改進城市管理工作，增強服務意識，提高工作效率，切實解決好農民工反映的生活中的難點問題，為他們提供良好的行政服務［２2］。

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