進一步深化體制改革 促進經濟發展方式轉變

要：進一步深化體制改革，促進經濟發展方式轉變的戰略抉擇：首先，推進以政府轉型為主線的行政管理體制改革。其次，在深化財稅體制改革。再次，在價格改革方面，主要的思路是繼續改革和完善資源性要素價格形成機制，逐步理順被壓低和扭曲的資源價格體系，從根本上解決導致資源浪費的機制和制度性因素。最后，加大國有經濟改革力度，深化股份制改革。

關鍵詞：體制改革 發展方式 轉變

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0001-02

自20世紀80年代起，黨中央就提出要從粗放經營為主逐步轉向以集約經營為主的軌道。進入新世紀，黨中央進一步提出了科學發展觀和促進國民經濟又好又快發展的戰略思想，黨的十七大更明確提出了“轉變經濟發展方式”的戰略任務。加快轉變經濟發展方式的時代命題，這是決定中國現代化命運的又一次重大抉擇。

雖然中央一直強調要加快轉變經濟發展方式，但是效果依然不是很明顯，經濟發展總體上仍呈粗放狀態，轉變的步伐明顯落后于國際國內經濟發展形勢，與抓緊解決經濟運行中突出矛盾的要求不相適應，與實現科學發展的要求不相適應。轉變經濟增長方式的任務已經提出很多年了，但一直未能取得實質的進展。我認為，主要的障礙就出在我們的體制機制相對滯后。不解決深層次的體制問題，轉變經濟增長方式等于一句空話。

一、發展方式轉變滯后的根源在于體制機制的結構性矛盾

轉變經濟發展方式為什么“久推難轉”、“轉而不快”，這既充分反映了轉變的艱巨性，也說明沒有體制的突破，就難以實現經濟發展方式的根本性轉變。現在，雖然市場經濟體制已初步建立，但如果在資源、要素市場上還缺乏健全的市場機制，不是由市場方式在主導，仍是由行政的方式、壟斷的力量在支配，那就不可能展開有效的資源配置和再配置過程。而這一點，正是全部問題的癥結所在。現在看來，體制機制的結構性矛盾是導致發展方式轉變滯后的根源之所在：

第一，地方政府追求GDP總量的增長與行政管理體制、財稅體制改革滯后相關。盡管著力推進行政管理體制改革被列為“十一五”規劃深化體制改革的首要任務，但政府職能轉變遠不到位。尤其是政府官員行為中的總量偏好、投資偏好、國有偏好、短期政績偏好都未有實質性改觀，使改變粗放型經濟增長方式難上加難。這與干部選拔體制的改革滯后相關，也與現行財稅體制的不完善相關。在以發展速度和規模論成敗的干部考核評價體系下，一些地方表面上把轉變經濟發展方式擺得再高，也有可能還是緊盯速度，“好”讓位于“快”。 在片面追求增長速度的體制機制下，那些經濟總量大、增長速度快的地區，自然會受到某種激勵，盡管這些地區發展效益、質量并不顯著，甚至環境污染嚴重。

第二，增長過渡依靠物質資源消耗而不是更多地依靠科技、管理等各方面的創新與在價格形成機制不能真正反映資源稀缺程度和環境代價有關。增長過渡依靠物質資源消耗而不是更多地依靠科技、管理等各方面的創新，這是因為資源價格基本上不是由市場決定而主要實行由政府控制的低價格，又是因為在體制機制上缺乏對創新的有效激勵。

第三，資源環境問題與某些市場化改革的滯后直接相關。過大的資源消耗和環境污染賴以存在的重要體制基礎，就是資源要素的行政控制和價格扭曲。“十一五”規劃明確提出積極穩妥地推進資源性產品價格改革，但是水、電、石油、天然氣價格改革都遠不到位。資源性產品價格改革久拖不決，使得資源要素價格不能體現市場供求關系，環境成本難以轉化為企業內部成本，助長了企業浪費資源、破壞環境的行為，同時也抑制了對資源環境領域的投資。中國的人均資源能源擁有量低于世界平均水平，但消耗量卻遠遠高于世界平均水平。

第四，消費不足的問題既與收入分配體制改革滯后有關，也同公共服務體制不健全相關。為什么消費需求長期不足，以致GDP增長如此高度地依賴投資拉動，且越來越依賴政府投資？因為在國民收入分配結構中，相對于政府和企業的收入，居民收入所占的比重持續下降，而收入結構說到底是由要素占有的狀況決定的。在政府、壟斷性國企控制著金融、土地、能源等基本資源，不斷向各種利源擴張，多方與民爭利的情況下，在民間經濟特別是中小企業的發展以至生存長期面臨融資、稅費、市場準入等諸多方面的困難。這樣，對GDP追求就會很方便地依賴更多的政府投資，而越依賴政府投資，就越強化壟斷和行政權力對資源的控制，越加劇舊的增長方式及其所造成的嚴重失衡。

第五，外貿依存度高既與收入分配體制改革滯后有關，也與中國的產業結構經濟體制有關。長期以來，中國經濟增長高度依賴國際市場，外貿依存度從改革開放之初的9．7％上升到目前的60％，遠高于世界平均水平。如此之高的外貿依存度，帶來與國際市場“同此涼熱”的高風險度。一旦危機席卷全球、外部需求急劇下滑，拉動中國經濟的三駕馬車就必然因為出口的自由落體式滑落而失去平衡。

凡此種種，無不表明，長期阻礙增長方式轉變的主要因素，是體制因素。歷史地看，舊的增長方式是舊體制形成并長期遺留的問題。因此，轉變增長方式的任務只有通過完善市場經濟體制才能完成。

二、加快轉變經濟發展方式的路徑抉擇

未來幾年能否在發展方式轉型上取得實質性進展，關鍵在于能否扭轉改革不力的被動局面，著眼于解決深層次的體制性矛盾，實現改革在多方面的新突破。以改革推動經濟發展方式的根本轉變，從操作層面具體對策建議如下：

第一，推進以政府轉型為主線的行政管理體制改革。當前中國經濟發展方式難以轉變出路在于推動政府體制改革，轉變政府職能。如果沒有一種持之以恒的制度約束和外在壓力，只靠政府主動地轉變政府職能是難以實現的。按照中共十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》的要求，以政府轉型為主線，加快轉變政府職能，改革公共權力結構，優化公共資源配置，建立公共服務體系，加強政府自身建設，實現公共服務型政府建設的重大突破，建立有效履行經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務職能的公共行政體制框架。行政管理體制改革的核心是政府改革，因此，一是強化政府的服務意識和責任意識，加快公共服務體制的建設，通過均等化公共服務為全體社會成員提供大致相當的基礎教育、公共衛生和基本醫療等促進注重經濟總量向注重人的發展和經濟質量轉變，為轉變經濟發展方式提供更為廣泛的社會動力。二是轉變政府經濟管理職能，使其從各種形式的市場參與者角色中淡出，重點轉向再分配關系、城鄉和區域平衡等市場顧及不到的領域，或者公共產品的提供、社會保障體制的建立等市場失靈的領域。三是在完善政府績效考核體系方面，把節能、降耗、減排等指標納入政府績效考核中，放在與GDP或人均GDP的增長率同等重要的地位。四是通過規范垂直管理部門與地方政府的關系，協調中央政府與地方政府的事權與財權關系，建立地方政府的績效評估制度和問責制度等以提高政府，尤其是地方政府轉變經濟發展方式的執行力。五是通過科學劃分中央與地方事權與財權，削弱基層政府為獲得財政收入過分追求GDP的動機。

第二，進一步深化財稅體制改革。在財政支出結構的優化方面，強調降低政府對一般競爭性領域投入，強化關鍵領域和重要產業投入，特別是強化對文教衛等部門的投入，加大財政支出對創新體系和發展循環經濟的支持力度，是轉變經濟發展方式的重要途徑。促進資源有效利用的財稅政策的較普遍建議包括：以節能降耗、保護環境、實施綠色經營為重點，一是取消高能耗、高污染和資源性產品出口退稅政策，控制高能耗、高污染和資源性產品的出口；二是由從量征稅改為從價征稅，將稅收與資源市場價格直接掛鉤，提高資源使用成本；三是開征促進經濟發展方式轉變的新的稅種，進一步將耕地資源、灘涂資源、地熱資源等不可再生資源或者再生周期較長、再生難度較大的資源，或者將河流、湖泊、地下水、人工水庫等中國較為稀缺的再生資源納入征稅范圍，或者將草原資源、森林資源、海洋資源等供給缺乏，不宜大量消耗的綠色資源產品納入征稅范圍。

第三，在價格改革方面，主要的思路是繼續改革和完善資源性要素價格形成機制，逐步理順被壓低和扭曲的資源價格體系，從根本上解決導致資源浪費的機制和制度性因素。主要的一些改革建議包括：積極穩妥地推進石油、天然氣等資源性產品價格形成機制改革；通過征收特別收益金、資源級差收入，較大幅度地提高資源稅率，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，提高城鎮土地使用稅，開征物業稅、燃油稅等新的消費稅等手段促進提高資源利用效率，促使經濟發展方式轉變。

第四，推進企業改革，構建有利于經濟發展方式轉變的微觀基礎。一是通過加大國有經濟改革力度，深化股份制改革，規范履行出資人職責，加強與改進國資監管，完善統計評價體系和法規體系建設，健全重大事項報告制度，探索完善國有資本預算體系，大力推進技術和管理創新等一系列體制改革推動國有經濟加快轉變經濟發展方式的動力。二是營造促進多種所有制企業之間公平競爭的環境、通過積極推進企業間的兼并與重組培育優勝劣汰的機制、充分發揮和運用資本市場拓展企業融資渠道“三管齊下”，提高產業集中度和整體技術水平，培育具有國際競爭力的大公司，使之有能力、有條件在促進轉變經濟發展方式上發揮帶頭作用。三是推進壟斷行業改革，完善定價和監管機制。四是通過確立適應市場需求的企業創新主體地位，引導和支持各類要素向企業集聚，加強企業創新人才隊伍建設，建立健全面向企業的公共研發、創業孵化和科技中介服務平臺，不斷優化財稅、金融、知識產權和政府采購等措施增強企業的自主創新能力。五是真正確立企業投資主體地位，政府通過發布信息，設立水平越來越高的能耗、環保、安全、衛生等技術法規和市場準入門檻，促進結構優化和產業升級。