政府績效審計評價指標設計思考

摘要：績效審計評價標準是衡量經(jīng)濟效益優(yōu)劣的尺度。通過對國內(nèi)外現(xiàn)狀的研究以及對政府績效審計的總體概述，總結(jié)出政府績效審計評價標準建立的五大原則：相關性；可操作性；科學性；靈活性；另外還有一致性，最后從政府績效和項目績效評價標準兩個方面對政府績效審計進行了設計。

關鍵詞：績效審計 評價標準 指標設計 政府

中圖分類號：F239.4 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0082-04

績效審計是審計發(fā)展的必然產(chǎn)物，是當今世界政府審計的主流，它豐富和充實了政府責任監(jiān)督體系。在政府績效審計過程中必須有一個指導審計活動、衡量審計事實、鑒定經(jīng)濟效益的標準，這就是績效評價標準。績效評價標準是審計部門或?qū)徲嬋藛T對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，是衡量經(jīng)濟效益優(yōu)劣的尺度。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

一些西方發(fā)達國家如美、英等國在政府績效審計的研究時間上遠遠早于中國，而且他們的經(jīng)濟發(fā)達程度以及審計體制等也為政府績效審計的發(fā)展創(chuàng)造了條件，所以他們在政府績效審計評價指標體系方面的研究也顯然比中國成熟。就世界范圍來看，美國的政府績效審計評價指標體系的建設走在世界的前列。美國的政府績效評價體系由硬性指標和軟指標共同構(gòu)成。美國的政府績效審計就是以硬性指標為基礎，針對不同被審計項目，制定不同的評價指標體系并采用一定的方法如綜合評分法進行評價[1]。

英國國家審計署對政府績效確定了三項標準：錢是否花的少，盡可能少地耗費人力物力和財力；錢是否花得好，通過比較所投入資源與所產(chǎn)生效益進行評定；錢是否花的明智，通過比較預期效果與實際效果進行評估。英國政府績效審計部門以這三項標準為依據(jù)，運用各部門各行業(yè)已有的評價指標，對其經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價[2]。英國在評價方法上也有許多形式，如專家意見法、問卷調(diào)查法、實地考察法、具體評價指標的對比、定性分析、運用統(tǒng)計進行定量分析等[3]。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)以績效審計評價標準為專題的研究文章并不多見，夏軍峰簡要介紹了國外績效審計的評價標準，指出由于績效審計的不確定性和復雜性，審計人員不得不為每個具體的審計項目建立評價標準，標準可以來自于基本的計劃文書、預算文件、項目報告、國際機構(gòu)的標準、政府的方針政策、專業(yè)機構(gòu)的公告、過去的執(zhí)行情況等。審計人員還應對績效評價標準的適當性作出判斷，許多具體的審計標準應在審計實施過程中建立。其他大多數(shù)研究者把績效審計評價標準作為討論的問題之一[4]。

張麗華指出中國目前開展績效審計的障礙之一就是缺乏一套完整的評價績效的指標體系，并提出了一些設想，認為公共機構(gòu)績效評價體系應包括被審計單位資源占用、資源利用、管理活動、社會效益和生態(tài)效益等方面的內(nèi)容，在建立政府績效審計指標體系時，還應將定量評價與定性評價相結(jié)合，對無法量化的影響績效的因素，可借鑒美國的做法，建立“優(yōu)先實踐”原則作為衡量標準[5]。

張?zhí)煺岢隹冃徲嫅τ谠u價被審計單位的工作效率、管理控制體系、工作方法以及工作結(jié)果。其中工作效率可以用公共資源的數(shù)量與需求量、設備和職工允許空閑的時間、一定時間內(nèi)完成的工作量等定量指標來衡量，其他幾個方面則多為定性評價[6]。

邢俊芳、呂文基撰寫的《經(jīng)濟效益審計》一書討論了行政事業(yè)單位資金利用效益審計的評價標準，以經(jīng)費自給率、經(jīng)費節(jié)約率、單位工作量費用率、本年人均經(jīng)費、本年人均經(jīng)費、比上年經(jīng)費節(jié)約率等作為考核行政機關效益的指標，顯然上述指標主要是從經(jīng)濟性方面對績效進行考量，效率性和效果性方面的考核不夠[7]。

竹德操等編著的《經(jīng)濟效益審計》又進一步提出了本年實事完成率、群眾來信來訪處理率、所屬地區(qū)社會總產(chǎn)值增長率、所屬地區(qū)引進外資增長率等效率指標，這些指標的貢獻在于對行政機關的效益考核指標在考慮經(jīng)濟指標的同時考慮到了社會效益；同時，該書指出長遠的經(jīng)濟效益、地區(qū)的合理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以從一時的指標中反映出來[8]。

二、政府績效審計評價標準的建立原則

建立政府績效評價標準的功能，在于保證政府績效審計判斷的一致性和客觀性[9]。因此，審計人員在制定或選擇評價標準時必須遵守以下基本原則。

1.評價標準的相關性。相關性是指審計評價標準應當與被審對象的核心效用緊密相關。審計評價標準要能夠?qū)唧w審計目標的實現(xiàn)程度進行評價，并且保證績效審計提供的信息有助于信息使用者作出正確的決策或采取正確的行動。隨著審計的深入，審計目標會層層細化。審計人員應針對各個具體目標來選擇相應的評價標準。審計人員必須為每一項審計項目量體裁衣，根據(jù)審計項目的具體特點和具體審計目標，形成審計人員的績效審計評價標準。

2.評價標準的可操作性。可操作性主要是指審計評價標準必須簡明、具體、易懂，便于審計人員進行分析，易于判斷被審計對象績效的好壞，也有利于信息使用者的理解。審計評價標準應充分考慮到客觀條件的影響，從被審計單位或項目的實際情況出發(fā)，反映現(xiàn)實的方法、管理能力、組織結(jié)構(gòu)，且考慮發(fā)展?jié)摿Γ饕獙煽刂坪涂烧{(diào)整的因素進行評價。

3.評價標準的科學性。科學性主要是指審計評價標準不受任何單位和個人的主觀意志左右，在相同的環(huán)境和條件下，不同的評價人可以使用該審計評價標準得出相同的結(jié)論。審計評價標準應當涵蓋特定條件下績效的所有重要事項和方面。即注意眼前利益和長遠利益相結(jié)合，國家利益、集體利益和個人利益相結(jié)合，經(jīng)濟效益和社會效益相結(jié)合，預算和實際業(yè)績相結(jié)合，能夠全面、辯證地考慮分析問題 [10]。

筆者認為，除了上述三個原則之外，績效審計評價標準還必須保持一定的靈活性，由于政府各部門的目標、性質(zhì)、職能各不相同，故如果要建立一個固定的標準模式很難，所以，靈活性是政府績效審計評價標準的一個重要特征，即根據(jù)不同的單位選用不同的標準，這樣可以滿足不同部門的需要。另外，還要遵循一致性原則，標準可能來自不同的方面，但是有個很重要的前提，就是一定要與法律、法規(guī)、國家政策具有一致性，否則就不具有可操作性，是沒有價值的。

三、中國政府績效審計評價標準的設計

《中國政府績效評估研究》確定的指標體系由職能指標、影響指標和潛力指標三大類組成。（1）職能指標。它用來衡量政府在其職能范圍內(nèi)所表現(xiàn)出的績效水平，具有直接性和主體性，如社會保障問題、社會穩(wěn)定問題等基本問題。（2）影響指標。它用來測量政府管理活動對整個社會經(jīng)濟發(fā)展成效的影響和貢獻，具有間接性和根本性。這一指標直接考察政府是否有所作為。（3）潛力指標。它反映的是政府內(nèi)部的管理水平，體現(xiàn)政府管理廉潔、公正、高效的政治要求，實際上就是在測量政府在自身建設和內(nèi)部管理方面的工作效果。

筆者認為，政府績效的評價標準應該劃分為政府總體績效和項目績效評價標準兩個層次。政府績效審計總體評價標準是帶有根本性和指導性的原則標準，是對政府行為經(jīng)濟性、效率性、效果性的基本規(guī)定，也是政府部門開展一系列公共管理活動應努力達到的目標。項目評價標準是對一個項目是否實現(xiàn)其目標進行的評價，其重點是對活動產(chǎn)出價值的衡量。

（一）總體評價標準的設計

1.公共資源耗費審計評價指標。政府擁有社會公共資源的強制分配權(quán)，政府遠景規(guī)劃及年度財政預決算需要將財政收入分配于不同的社會發(fā)展領域。公共資源耗費類指標主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力和財力的占用。具體指標有基本建設支出，行政經(jīng)費支出和社會綜合發(fā)展支出。基本建設支出:基本建設支出是財政用于新建、擴建、改建、重建固定資產(chǎn)的支出，其對國民經(jīng)濟體系的形成，鞏固發(fā)展國民經(jīng)濟擴大再生產(chǎn)的順利進行，補充國民經(jīng)濟各物質(zhì)生產(chǎn)部門所需資金和投資具有重要意義。因此，基本建設支出往往是公共資源耗費的主要形式。行政經(jīng)費支出:公共資源耗費通常也必須考慮政府行政效率，衡量指標有行政經(jīng)費占財政支出的比重、人員資金占用率等指標。當今政府治理的發(fā)展趨勢是市場經(jīng)濟主導下的“大市場、小政府”。因此，行政經(jīng)費所占比重過高的政府機構(gòu)過多地消耗了社會公共資源。社會綜合發(fā)展支出:除了基本建設支出、行政經(jīng)費支出外，政府還必須關注社會的綜合發(fā)展。因此，政府在科教文衛(wèi)事業(yè)上的財政支出、在環(huán)境治理、社會保障、其他公益事業(yè)投入以及在司法和國防建設上的投入，均能反映政府在公共資源的投向。

2.政府管理績效審計評價指標。政府提供公共產(chǎn)品滿足公共管理和服務的需要是政府的根本職能，也可以說是政府活動的產(chǎn)出。因此，在保障合理預算的公共支出后，對政府活動的產(chǎn)出績效考察，即政府業(yè)績考察應作為績效審計的重點。政府業(yè)績包括政府為社會經(jīng)濟活動提供的服務數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標的實現(xiàn)情況、政策制定水平與實施效果、政府管理效益、政府管理社會效果等。可以通過設計經(jīng)濟效益和社會效益指標來建立政府管理績效審計評價標準。（1）經(jīng)濟效益指標。政府職能的轉(zhuǎn)變使得政府調(diào)控經(jīng)濟的職能日益突出，由于經(jīng)濟是其他社會資源耗費的基礎，經(jīng)濟不發(fā)展，各項社會事業(yè)就無法順利開展，也不利于社會發(fā)展總目標的實現(xiàn)。因此，經(jīng)濟發(fā)展始終是政府尤為關注的“政績”。在衡量政府經(jīng)濟管理能力的績效審計評價指標中，可以歸納為以下幾類：1）宏觀經(jīng)濟發(fā)展。包括人均GDP、經(jīng)濟發(fā)展速度、財政收入占國民經(jīng)濟比重、社會總投資增長率、國有資產(chǎn)保值增值率等指標。上述指標反映了地區(qū)或部門整體的經(jīng)濟運行狀況，是考核政府經(jīng)濟績效的重要指標。2）居民生活水平。國民經(jīng)濟發(fā)展的主要目標就是人民生活水平的不斷改善，主要包括居民平均可支配收入、消費能力、物價上漲指數(shù)等指標。3）政府調(diào)控能力。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、招商引資能力、乘數(shù)效應、擠出效應、市場監(jiān)管能力和法規(guī)完善程度等指標。（2）社會效益指標。政府經(jīng)濟行為的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟效益上，而且還體現(xiàn)在其帶來的社會效益上。作為一個現(xiàn)代型政府，僅僅關注經(jīng)濟的發(fā)展是遠遠不夠的，作為直接關系人民生活的人口和社會方面的指數(shù)必須納入到政府績效審計中。從質(zhì)的規(guī)定性來看，就是用一定的資源消耗獲取滿足社會需要之間的關系。從量的規(guī)定性來看，就是用一定的資源消耗獲取滿足社會需要的使用價值和其他有用效果，也就是說，是其付出的代價與其社會受益程度之間的對比關系。具體指標有社會發(fā)展狀況和人口質(zhì)量水平。社會發(fā)展狀況:失業(yè)率、恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)、公用設施保有量等指標，上述指標主要反映社會發(fā)展綜合效益。人口質(zhì)量水平:人均預期壽命、人口自然增長率、平均受教育程度等指標，主要是反映了人口發(fā)展狀況和質(zhì)量。

3.政府行政潛能審計指標。政府行政潛能指標主要是反映政府的施政效率和服務潛能，從而反映政府提供行政服務質(zhì)量和能力。它包括定性和定量兩方面指標。定性指標主要包括:政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力、政府應付突發(fā)事件能力、領導者基本素質(zhì)、政府服務環(huán)境與條件、機關工作作風等。定量指標主要包括:行政人員大專以上學歷所占比重、機關服務單位信息化程度、公務員處理事務速度、政府行政透明度、年行政復議次數(shù)、公眾支持率以及服務滿意度、廉政建設程度等。

（二）項目績效審計評價標準的設計

項目績效評價指標包括一般類指標和項目個體評價指標。

1.一般類指標。一般類指標是對不同項目績效評價內(nèi)容的一般概括，利用這一類指標可以完成對不同項目的對比評價。主要包括:項目所能提供的經(jīng)濟和社會效益是否為社會所需要，或能提供一定的導向作用，有沒有更優(yōu)先層次的項目考慮。主要是評價項目決策的合理性和可行性。項目從立項直到最終完成是否做到了經(jīng)濟有效地運用資源。項目的成本效益比如何。項目的最終效益質(zhì)量如何，包括評價項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

2.項目評價個體指標。項目審計評價的特殊性決定了對于項目績效的評價應主要從項目的效果來評價。對項目的前期建設主要評價項目立項的可行性、立項程序的合法性、建設項目的機會成本的評價。項目的效果性評價應當從經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面來評價。

（1）經(jīng)濟效益審計評價指標。

1）投資利潤率

投資利潤率=項目利潤總額/項目投入總金額

投資利潤率指標經(jīng)濟意義明確、直觀，計算簡便，在一定程度上反映了投資效果的優(yōu)劣，適用于各種投資規(guī)模。通常情況下，當計算出的投資利潤率高于行業(yè)平均投資利潤率時，認為該項目方案是可行的。

2）投資回收期

投資回收期=原始投資額/每年現(xiàn)金凈入量

回收期越短，說明投資的經(jīng)濟性越好，投資回收期也是反映投資效率的一項指標，投資回收期越短，說明投資的效率越高。

3）凈現(xiàn)值

凈現(xiàn)值（NPV）=■nk=0[Ik/（1+i）k]-■nk=0[Ok/（1+i）k]

式中，n——項目的期限；Ik——第k年的現(xiàn)金流入量；Ok——第k年的現(xiàn)金流出量；i——資本成本。

該指標是反映投資方案在計算期內(nèi)獲利能力的動態(tài)評價指標。當NPV>0時，說明該方案除了滿足基準收益率要求的贏利之外，還能得到超額收益，故該方案可行;當NPV=0時，說明該方案基本能滿足基準收益率要求的贏利水平，方案勉強可行或有待改進;當NPV<0時，說明該方案不能滿足基準收益率要求的贏利水平，該方案不可行。

4）內(nèi)部收益率。內(nèi)部收益率就是使投資方案在計算期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值累計等于零時的折現(xiàn)率。在項目計算期內(nèi)，項目始終處于“償付”未被回收投資的狀況，內(nèi)部收益率指標正是項目占用的尚未回收資金的獲利能力，能反映項目自身的盈利能力，其值越高，方案的經(jīng)濟性越好。

5）凈現(xiàn)值率

凈現(xiàn)值率（NPVR）=項目凈現(xiàn)值/項目全部投資現(xiàn)值

其經(jīng)濟含義是單位投資現(xiàn)值所能帶來的凈現(xiàn)值，是一個考察項目單位投資贏利能力的指標。應用NPVR評價方案時，應使NPVR≧0，方案才能接受。

6）總資產(chǎn)報酬率

總資產(chǎn)報酬率=（利潤總額+利息支出）/平均資產(chǎn)總額*100%

該指標反映資產(chǎn)的運用效果。總資產(chǎn)報酬率越高，說明總資產(chǎn)的運用水平越好。

7）資本保值增值率

資本保值增值率=期末所有者權(quán)益總額/期初所有者權(quán)益總額*100%

該指標反映資產(chǎn)所有者投資回報效果的高低。只有當該指標數(shù)值等于或大于100%時，才說明資產(chǎn)所有人的資產(chǎn)得到了保值或增值。

8）計劃投資資金節(jié)約率。該指標是反映項目投資經(jīng)濟性的指標。計劃投資資金節(jié)約率為負且越大，說明項目投資的經(jīng)濟性越好。應當指出的是，這里所指的計劃投資額應當是具有科學依據(jù)并經(jīng)過充分論證的。

9）借債償還期。借債償還期是指根據(jù)國家財稅法規(guī)及工程項目的具體財務條件，以可作為償還貸款的項目收益（稅后利潤、折舊、攤銷及其他收益等）來償還項目投資借款本金和利息所需要的時間。它是反映項目借款能力的重要指標。

（2）社會效益審計評價指標。社會效益多數(shù)難以用貨幣計量價值，因此社會效益審計評價多以實物或勞動量指標為主，并多表現(xiàn)為服務范圍和質(zhì)量的提高或改善。據(jù)此，中國社會效益審計評價指標體系應由以下指標組成：1）資金節(jié)約率。該指標是反映社會效益經(jīng)濟性的指標。在項目建設質(zhì)量保證的前提下，資金節(jié)約率為負數(shù)且越大，說明公共項目建設的成本越低，社會效益越好。2）工期計劃完成率。該指標是反映社會效益經(jīng)濟性的指標。在項目建設質(zhì)量保證的前提下，工期計劃完成率小于1（100%），說明公共項目投資建設的速度越快，社會效益越好。3）公共設施增長率。該指標是反映社會效益效率性和效果性的指標，公共設施增長率越快，說明社會的服務性功能越強，社會效益越好。公共設施增長率一般由城市標準道路增長率、城市公交營運線路增長率、人均綠地擁有量增長率、教育經(jīng)費增長率、政府部門工作效率提高率、每萬人擁有病床數(shù)的增長率等具體指標組成。4）公益性事業(yè)經(jīng)費占GDP的比重。該指標是反映社會效益效果性的指標。公益事業(yè)經(jīng)費占GDP的比重越大，說明財政對公益性事業(yè)的資金投資越多，政府對公益性事業(yè)越重視，社會效益越好。5）適齡群體就業(yè)率。該指標是反映社會效益效率性和效果性的指標。適齡群體就業(yè)率高，說明經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好、社會安定，具有比較好的社會效益。6）教育水平人員結(jié)構(gòu)比。該指標是綜合反映一個國家、地區(qū)人民接受教育的狀況，是其社會、經(jīng)濟長期發(fā)展是否穩(wěn)定、健康的晴雨表。

四、結(jié)束語

無論是總體評價標準，還是項目評價標準，它們的確定都需要我們在開展每一項政府績效審計活動時不斷的摸索。影響政府績效的因素是方方面面的，有表象的因素也有潛在的因素，有可預見因素也有不可預見的因素等等。因此，績效評價指標不可能包羅萬象，也不是一成不變的，雖然表現(xiàn)形式不同，但目的只有一個，就是建立一種政府績效審計的衡量尺度。審計過程中，應結(jié)合掌握的大量的活的情況進行對比測算。在此，僅是對政府績效審計評價標準的初步探討，具體評價指標體系的建立還很不完善。值得注意的是，政府績效審計評價標準本身是個系統(tǒng)，各種標準應聯(lián)系的看。同時，由于政府績效審計客體涉及面很廣，既有政府部門財政預算支出，又有重點項目、專項工程支出，還有各類基金支出、國有企業(yè)投資支出等等方面。所以，績效審計指標的確立就必須分類別，按審計客體的不同分別設立，沒有適合各類政府績效審計的一個指標體系。總之，只有經(jīng)過充分的調(diào)查和論證，中國才有可能建立起適合中國國情的政府及其各部門和項目的績效審計評價標準體系，并使其不斷完善，為即將在中國大規(guī)模開展政府績效審計提供科學的評價依據(jù)。

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Thinking of Government Performance Audit Evaluation Index Design

LI Ling，WANG Ai-hua，ZHU Yun

（Shandong University of Science and Technology，College of Economics and Management，Qingdao 266510，China）

Abstract：Performance audit evaluation criterion is a measure of the scale of economic advantages and disadvantages.According to researching home and abroad situation，and a general view of performance audit，to sum up the principles to establish the government performance audit evaluation criteria，finally，to design the government performance audit from the two aspects of government performance and project performance evaluation criterion.

Key words：performance audit;evaluation criterion;index design;government[責任編輯 陳丹丹]